Nº341
18 de junio de 1997

Las últimas lluvias han dejado al descubierto un grave problema: la falta de estándares adecuados en la construcción de viviendas básicas. Es así como aproximadamente 2.400 viviendas básicas ubicadas en Puente Alto se anegaron durante la semana pasada.

A continuación se analizan los factores de fondo que han influido en los acontecimientos anteriores y que desde nuestra perspectiva es necesario tener presente para que el problema no se repita a futuro.

La Política Habitacional

El objetivo de la política habitacional actual es lograr que cada individuo pueda acceder a una vivienda propia. El sistema se basa en la focalización de los subsidios directos hacia quienes más lo necesitan, según el esfuerzo de ahorro de cada familia, lo que se traduce en distintas opciones de vivienda.

Anteriormente existían subsidios indirectos (tasas de interés más bajas y precios menores para las viviendas) que no eran eficientes. A partir de 1975 se introdujeron reformas al sistema y se implementó el subsidio directo que permite focalizar en forma óptima los recursos.

El rol del Estado bajo esta política habitacional consiste en seleccionar a los beneficiarios de los subsidios y a establecer las normas técnicas de construcción de las viviendas. Su rol no consiste en construir las viviendas, sino que ello es reponsabilidad del sector privado.

Dentro de la política habitacional existen 5 modalidades bajo las cuales es posible otorgar los recursos a los más necesitados: Viviendas Básicas, Viviendas Progresivas, Programa especial de Trabajadores (PET), Programa de Subsidio Rural y el Subsidio del Sistema General Unificado.

La Vivienda Básica

Tal como se observa en el cuadro Nº1, durante 1996 se entregaron 25.718 soluciones habitacionales a través de viviendas básicas. Por otra parte, durante el período 1985-1990 se entregaron 20.685 y en el período 1991-1995, 25.159 soluciones; es decir, se incrementó el número de viviendas básicas construidas en un 21,6%. Claramente entonces, se aprecia un aumento en el número de soluciones construidas en relación a lo ocurrido en la década del ochenta.

Fuente: Mensaje Presidencial de 1995, 1996 y 1997.

Informe Gemines "Perspectivas del Mercado Inmobiliario".

Respecto de la modalidad de viviendas básicas, cabe señalar que es el Estado el ente encargado de licitar al sector privado la construcción de las viviendas. Este programa se focaliza hacia las familias que tienen ingresos mensuales entre 2 y 8 UF. La superficie construida es de 40 m2. El valor de la vivienda fluctúa entre 232 y 330 UF. Al postulante se le exige un ahorro previo de 10 UF. Este se complementa con un subsidio estatal de un 75% del valor de la vivienda y adicionalmente el Ministerio le otorga un Crédito Hipotecario por el saldo. En otras palabras, a diferencia del Subsidio General Unificado, en la vivienda básica el Estado tiene un rol central y paternalista. No es el individuo quien escoge la vivienda.

* Conjunto Habitacional de 73 Viviendas DFL-2 de 1 piso de 69,8 m2.

** Incluye permisos municipales, empalmes domiciliarios, seguro de incendio, consumo de agua, electricidad, teléfono, enseres y herramientas, copia de planos, combustibles y lubricantes.

Fuente: Boletín Estadístico Cámara Chilena de la Construcción.

Distorsiones en la Política Habitacional

A continuación analizaremos las razones que explican por qué ha sido la propia política de Gobierno la que ha contribuido decisivamente al deterioro en la calidad de las viviendas.

Cantidad versus calidad

El principal problema de esta modalidad es que es el Estado, el ente encargado de disponer las especificaciones técnicas de las viviendas, es quien las encarga y quien posteriormente las asigna a las familias correspondientes. En consecuencia, no existe, bajo esta modalidad la alternativa de que la persona elija la vivienda que desea.

El resultado de lo anterior es que el Gobierno le da preferencia al número de viviendas básicas construidas y como los recursos son limitados, ello va en perjuicio de la calidad de dichas viviendas. En efecto, mientras el precio total de la vivienda básica se ha mantenido constante entre 232 UF y 330 UF, el costo de construcción ha subido y el precio del suelo o terreno también se ha visto incrementado. Es claro que si se incrementan los costos y el precio se mantiene constante, la variable de ajuste entonces es la calidad de las viviendas. Necesariamente, para ofrecer mejores condiciones y ganar la licitación, las empresas deben sacrificar la calidad de las viviendas, con los efectos negativos que ello conlleva.

Efecto del alza en los costos de construcción sobre el valor de las viviendas

Tal como se observa en el cuadro Nº 2, el costo de la edificación ha crecido a tasas superiores al crecimiento del IPC. En efecto, entre 1996 y 1990 el costo de la construcción creció en 103,75%, mientras el IPC lo hizo en 88,64%, por lo cual el costo real de construir hoy es superior en 15% al de 1990.

Son varios los factores que explican este mayor costo. Uno de ellos tiene directa relación con la política macroeconómica seguida por los gobiernos de la Concertación. Esta ha consistido en aumentar el gasto público más allá del crecimiento del producto con lo cual se ha presionado el tipo de cambio real a la baja.

Un menor tipo de cambio real hace más atractivo a los sectores no transables, entre los cuales destaca el sector construcción, y éste al expandirse necesita más mano de obra y suben sus costos por mayores remuneraciones.

Efecto del Límite Urbano en el precio de suelo y de las viviendas

Por su parte, la otra variable que afecta directamente el costo de las viviendas es el precio del suelo. Sin embargo, la propia autoridad mediante el establecimiento del límite urbano ha incrementado el precio del suelo y con ello, el costo de las viviendas sociales.

El Plan Regulador Metropolitano, aprobado en 1994, limita el crecimiento de la ciudad de Santiago, reduciendo sus posibilidades de expansión en 40.000 hás; es decir, disminuye los límites urbanizables de 100.000 a 60.000 hás

El establecimiento de un límite al crecimiento urbano distorsiona el normal funcionamiento del mercado, creando una escasez aparente y, en consecuencia, aumentando el precio del suelo al interior del límite urbano en tanto el precio de los suelos que no se incorporan al radio urbano caen bruscamente hasta alcanzar su valor agrícola1. En el cuadro Nº 3 se presentan las variaciones de precio promedio (UF/m2) del suelo urbano entre el primer trimestre de 1994 (previo a la aprobación del Plan Regulador Metropolitano) y el primer trimestre de 1996.

Fuente: "Informe de Precios de Suelo Urbano del Gran Santiago". Pablo Trivelli.

Tal como se puede observar, los incrementos de precios son significativas, específicamente, en la zona nor poniente y sur oriente de Santiago. Ello se explica, en el primer caso, por el alza de precio de suelo de las comunas de Conchalí, Pudahuel y Huechuraba; y en la zona Santiago sur oriente, el alza de precios se explica por el gran crecimiento de las comunas de La Florida, Peñalolen y Puente Alto (comuna donde se anegaron las viviendas sociales).

Lo anterior demuestra como la autoridad a través de una regulación errónea genera otros costos sociales como es distorsionar los precios del suelo. Lo grave de ello radica en que al aumentar el precio del suelo son los sectores de menores recursos los que sufren a través de un mayor costo de las casas o, como hemos visto en los últimos días, vía una menor calidad de sus viviendas.

En Conclusión ...

Los últimos acontecimientos han dejado claro que la política habitacional actual no garantiza la calidad de las viviendas; por el contrario, privilegia la cantidad de soluciones entregadas por sobre su calidad. Ello podría deberse, tal como se señaló, a dos grandes distorsiones: en primer lugar, el precio de las viviendas se ha mantenido constante por aproximadamente 10 años; sin embargo, el costo de construcción de las mismas ha aumentado a tasas superiores al IPC. La segunda distorsión que presiona por aumentar el precio de las viviendas es el establecimiento del límite urbano que encarece el suelo. El resultado es que la variable de ajuste está siendo la calidad de las viviendas y los perjudicados, los sectores más pobres

1 Véase A. Harberger "Notas sobre los Problemas de Vivienda y Planificación de la Ciudad", Revista AUCA, 1978.

La eliminación del subsidio a los beneficiarios de "las ISAPRE", anunciada por el Presidente Frei el 21 de mayo, ha provocado un intenso debate público. En efecto, de la incredulidad inicial ante una medida sorpresiva se pasó a una discusión acerca de los alcances de ésta. Para poder comprender mejor el problema es necesario partir por definir en qué consiste el polémico subsidio y aclarar a quién va dirigido.

Cómo Opera el Subsidio

El subsidio consiste en un beneficio equivalente a un 2% de la renta imponible, que opera complementando la cotización legal del 7%. Es pagado por el empleador, quien luego lo descuenta de su carga tributaria. El beneficio está destinado a financiar el acceso a la salud privada a las personas de ingresos medios y bajos1, dándoles una opción alternativa al FONASA. De manera que no procede argumentar que los beneficiarios de este subsidio serían las instituciones de salud privada por el simple hecho que éstas son las que reciben los recursos, ya que ello equivale a ignorar que por esos recursos estas instituciones han entregado los servicios correspondientes a las personas beneficiarias, quienes son finalmente entonces quienes reciben el subsidio.

Los Argumentos del Gobierno

Ante la ola de críticas que levantó la medida, el Gobierno ha intentado alguna defensa de su decisión. Los argumentos que ha utilizado siguen dos líneas principales:

- Más recursos para el sector público. Si se aprobara la eliminación del subsidio se ha estimado que quedarían disponibles alrededor de $20 mil millones, a los cuales el Ministerio de Salud ya les ha encontrado destino dentro del sistema público.

- El subsidio no llega a los más pobres. Otro de los argumentos presentes en la discusión es el que este subsidio sería regresivo y poco focalizado, ya que no llega a los chilenos más pobres que son quienes se atienden en el sistema estatal de salud.

La Falacia de los

Argumentos

No es un argumento muy poderoso el afirmar que con esta medida se beneficia a los usuarios del sistema estatal de salud. Hay al menos tres razones para sostenerlo:

1. Estudios de productividad demuestran que más recursos al sistema estatal no redundan en mejor atención. Es un hecho conocido la falta de relación existente entre los aumentos de recursos destinados a la salud pública - los que en los últimos siete años han aumentado en más de 120% real- y la productividad, la que se ha mantenido sin variación o incluso ha disminuido, de acuerdo a las cifras entregadas por el anterior Ministro de Salud que provocaron una ácida polémica con el Colegio Médico.

2. Encuestas indican que la calidad de la atención no ha mejorado. Esto se ve reflejado en la mala percepción que tiene la población beneficiaria respecto de los servicios a los que accede, lo que se manifiesta en diversas encuestas de opinión pública a lo largo del tiempo que no muestran evolución favorable.

3. Aumentará la Congestión en el Sistema Público. Si se le deja de entregar el subsidio a las personas que actualmente lo reciben, muchos de ellos probablemente no tendrán otra alternativa que retornar al sistema público de salud, con la consiguiente mayor congestión y deterioro en la calidad de la atención que esto provocaría.

Por otra parte, aunque el subsidio no necesariamente es un aporte que llegue estrictamente a las personas más pobres, trae beneficios significativos para un grupo importante de chilenos, quienes al recibirlo están adquiriendo igualdad de oportunidades frente a gente de mayores ingresos. En efecto, obtienen acceso a recibir una atención de mejor calidad y más oportuna. Esto significa que de eliminar el subsidio y destinar esos recursos a programas del sistema público de salud, se le estaría quitando beneficios a un grupo, los que no necesariamente se estarían restituyendo en términos de calidad de atención a otro grupo más necesitado.

La Solución de Fondo

Si la verdadera intención del Gobierno es mejorar la situación de los grupos más necesitados, debiera estar dispuesto a dejarles a ellos la opción de elegir en qué sistema se atienden. Si el problema es la focalización de los recursos y lo que le molesta a las autoridades es beneficiar a este grupo y no a otros que son más pobres, la solución no es quitarle el beneficio a éstos, sino extenderlo a todos. Para ello no sería necesario entregar el subsidio del 2% a todos (lo que sería muy caro), sino cambiar el sistema de financiamiento de la salud. Si el Gobierno entregara a cada beneficiario del sistema público de salud un monto que fuera equivalente al gasto público per cápita ($108.750 anual2), éste alcanzaría a cubrir el costo de un plan de salud en el sistema privado3 que entregara beneficios distintos a los que otorga FONASA, pudiendo así cada persona decidir cuál es el sistema que más le conviene. La evolución que ha tenido el número de afiliados a las ISAPRE demuestra la creciente aceptación que éstan han logrado. Algunas encuestas4 realizadas recalcan que los chilenos recomiendan y se sienten más satisfechos con el sistema de salud privado que con el público, opinión que abarca a todos los estratos. Esto se da tanto en la cobertura y costo de los planes, como en la calidad de los servicios.

¿Quiénes Pierden?

Pero como el Gobierno no está dispuesto a una solución de fondo, no queda otra cosa que evaluar los efectos de la medida tomada. Al considerar el sistema previsional de salud según quintil de ingreso autónomo, podemos ver que dentro del 20% más pobre de la población, hay 210.971 personas que pertenecen al sistema ISAPRE, lo que representa el 6,6% de la población perteneciente al I quintil. Si se observa la situación en el 20% siguiente, es decir, el II quintil, la proporción que opta por ese sistema es bastante mayor, alcanzando al 14%, es decir, 422.688 personas.

Si bien es cierto que no todos ellos acceden al sistema privado gracias al subsidio del 2%, sabemos que al eliminarlo se le estará quitando esta posibilidad a una gran cantidad de afiliados, especialmente a los pertenecientes a los quintiles de ingresos medios y bajos que son los beneficiarios directos del subsidio. Puede afirmarse entonces que hay al menos 633.659 personas que están entre el 40% más pobre de la población que están en riesgo de perder su libertad de opción por la medida del Gobierno.

Al analizar la distribución del subsidio por tramo de renta de los afiliados, es posible observar que más del 70% de éstos corresponde a trabajadores cuyo ingreso es inferior a los $250.000.

Fuente: CASEN 1994, Mideplan

Concluyendo...

De acuerdo a los antecedentes expuestos, no existen razones que justifiquen el quitarle la libertad de elegir a un grupo de personas que deciden en forma absolutamente voluntaria el sistema de salud en el cual quieren atenderse. Más aún, si está comprobado que una mayor inyección de recursos al sistema público no necesariamente lleva a una atención más expedita y de mejor calidad, la solución de los problemas del sistema público requiere más bien grandes cambios estructurales del sistema, los que debieran partir por un cambio en los incentivos actuales

Notas:

1 Trabajadores dependientes cuya cotización, incluido el 2%, es inferior a UF 1 en el caso de que no tengan cargas familiares. El tope de cotización se va incrementando en UF 0,5 por cada carga familiar.

2 Asociación de ISAPRES.

3 A partir del monto que recibiría cada beneficiario se calculó el total de recursos de que dispondría una familia compuesta por cuatro personas, determinando así los recursos con que contaría para contratar un plan en el sistema privado.

4 Centro Estudios Públicos, 1994 y Adimark, 1996.