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Aguas Lluvias: ¿Quién
es el Responsable? Las intensas lluvias de estos días, y sus efectos sobre las calles
de las distintas ciudades del país, han puesto nuevamente en evidencia
un problema que se arrastra desde hace tiempo: no existe claridad respecto
de quién es el ente responsable de la construcción de los
colectores de aguas lluvias. Esta falta de definición se traduce
en una asignación ineficiente de los recursos en este sector. Y cada
año lluvioso, otra vez debemos sufrir las consecuencias de las inundaciones.
Las autoridades de Gobierno anuncian que la solución
del problema está en la pronta aprobación por parte del Congreso
del proyecto de ley que pretende regular esta situación y que fuera
enviado en 1994. Antes de evaluar la propuesta del Gobierno vale la pena
detenerse a examinar con mayor detalle en qué consiste el problema. El Problema... El problema de fondo en relación con los colectores
de aguas lluvias es que en la actualidad no existe un ente, público
o privado, que sea responsable de su construcción. Adicionalmente,
dado que su construcción demanda recursos, y no hay establecido cobro
alguno por su uso, no existe un incentivo para que alguien se interese en
construir y operar los colectores. En la ciudad de Santiago, que ha crecido aceleradamente en los últimos años, aproximadamente un 50% de su superficie no posee colectores de aguas lluvias. Dentro de los colectores existentes, hay que distinguir entre los llamados colectores unitarios de aguas lluvias y los colectores separados. Los colectores unitarios, actualmente de propiedad de EMOS1, tienen capacidad para evacuar tanto aguas servidas como aguas lluvias. Ellos se ubican principalmente en el antiguo casco urbano de Santiago.
Por otra parte, los colectores separados sólo tienen
capacidad suficiente para evacuar aguas servidas. En consecuencia, en épocas
de lluvias ellos se ven afectados y copados en su capacidad, lo que da lugar
a inundaciones domiciliarias y a problemas de mantención de los mismos.
No existen en la actualidad colectores separados cuyo fin
específico sea recolectar aguas lluvias que sean responsabilidad
de las empresas sanitarias. En efecto, respecto a la competencia institucional
que establece la ley,2
se señala que las funciones de EMOS S.A., ESVAL S.A. y de otras empresas
sanitarias, son las de producir y distribuir agua potable y recolectar,
tratar y disponer aguas servidas. Sin embargo, la ley no hace mención
al tema de las aguas lluvias. Por lo tanto, no está definido el derecho
de propiedad ni las responsabilidades que competen a las distintas instituciones
en esta materia. Dado lo anterior, si existe algún punto bajo en
una nueva urbanización, este problema se soluciona mediante la construcción
de zanjas absorbentes. EMOS u otras empresas sanitarias no son responsables
de construir sistemas para evacuar aguas lluvias en dichas urbanizaciones.
El rol de los municipios, en esta materia, tampoco es completamente
claro. La Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades (Nº
18.695), no contempla ninguna norma que atribuya alguna función específica
para el municipio respecto de los colectores de aguas lluvias. Sólo
se entiende que por formar parte de la superficie de las calzadas, le corresponde
a las Municipalidades la limpieza de los sumideros de aguas lluvias. Sin
embargo, los dictámenes Nº11.777 y 20.828, de 1991, de la Contraloría
General de la República, señalan que: "en ausencia de
una regulación específica sobre esta materia y tomando en
consideración que los servicios de interés común en
la localidad que no han sido entregados por la ley a otra entidad -como
sucede con la mantención y habilitación de los sistemas de
alcantarillado de aguas lluvias- corresponde que sean atendidos por la Municipalidad
respectiva ..."; " ... En consecuencia, como lo ha estimado la
Contraloría General la habilitación de redes de alcantarillado
o desagüe que conducen exclusivamente aguas lluvias, conforman acciones
que pueden ser asumidas legalmente por las Corporaciones Edilicias de las
comunas correspondientes." La Propuesta del Gobierno
Las autoridades tienen todas sus esperanzas puestas en
un proyecto de ley que se encuentra en el Congreso desde su ingreso, en
agosto de 1994. El proyecto pretende definir la competencia institucional
y asignar responsabilidades respecto de la colección, evacuación
y drenaje de las aguas lluvias, su planificación, estudio, proyección,
construcción, reparación, mantención y mejoramiento.
Específicamente, otorga facultades al Ministerio de la Vivienda en
esta materia, si se trata de la Red Secundaria de colectores de aguas lluvias,
o bien, al Ministerio de Obras Públicas, si se refiere a la Red Madre
de colectores de aguas lluvias. En términos generales, puede afirmarse que el proyecto
de ley es una alternativa insuficiente para resolver el problema de fondo,
ya que se limita a lo formal e institucional, sin contemplar posibilidades
distintas a la mera asignación de funciones a los entes públicos,
cuestión que tampoco resuelve adecuadamente al dejar ciertos aspectos
en la duda. Por ejemplo, el proyecto de ley no define qué se entiende
por Red Madre y Red Secundaria, ni cuáles serán los elementos
fundamentales para organizar la política que se va a seguir en el
futuro en este sector. Esta falta de definición podría llevar
a ambigüedades y confusión respecto de las responsabilidades
que le compete a cada ministerio (al de Obras Públicas y al de Vivienda).
En consecuencia, la solución propuesta tampoco remediaría
el problema de fondo. Se necesita una política más detallada
y acabada al respecto. Elementos de una Solución
Eficiente Para encontrar una solución eficiente al tema de
las aguas lluvias y su evacuación, hay que considerar los siguientes
elementos: En primer lugar, es preciso usar eficientemente la infraestructura
existente. En efecto, no es claro que siempre sea rentable o eficiente desde
el punto de vista económico, construir nuevos colectores de aguas
lluvias. Por ejemplo, en áreas donde existen colectores unitarios,
no se justifica la construcción de colectores separados para la evacuación
de aguas lluvias, ya que los colectores existentes no estarían siendo
utilizados en toda su capacidad. Es decir, estaríamos en presencia
de capacidad ociosa. Lo mismo sucede en áreas donde existe la posibilidad
de utilizar los colectores de alcantarillado, de propiedad de empresas sanitarias,
durante las épocas de lluvias. Por ejemplo, en ciudades como Viña
del Mar, donde las lluvias son pocas, pero muy copiosas y se concentran
en invierno, la infraestructura existente para alcantarillado está
pensada considerando el aumento de población que se produce en los
meses de verano. En consecuencia, en invierno existe capacidad ociosa en
dichos colectores. Sin embargo, si en las épocas de lluvias se producen
desbordes y se saturan los colectores de aguas servidas, entonces es preciso
construir nuevos colectores para evacuar aguas lluvias. Otra alternativa de solución al tema es que el Ministerio de Obras Públicas mediante una licitación entregue en concesión la construcción de colectores de aguas lluvias dentro de una determinada área geográfica a empresas privadas, que aporten los recursos necesarios para realizar las inversiones requeridas. Por cierto ello requiere la definición de un sistema tarifario que remunere al operador por su función.
De antemano, se podría pensar que las empresas sanitarias
serían las más interesadas, ya que tendrían economías
de escala en el proceso de facturación y cobro del servicio, cobrando
por el servicio en conjunto con la cuenta de agua potable. Cabe señalar
que la ley vigente no permite que las empresas sanitarias participen en
este sector. Sin embargo, también existe la posibilidad de que
sean otras empresas las interesadas y, en este caso, podrían ser
los municipios los entes responsables de cobrar por este servicio a los
vecinos ubicados en la o las comunas por donde se construye el colector,
tal como lo hace hoy día con el servicio de recolección de
basura. De esta manera, el municipio actuaría como intermediario,
cobrando este servicio a los vecinos y pagándole a la empresa concesionaria.
El esquema propuesto requiere de una modificación
legal, y, como decíamos, de un sistema de tarificación adecuado.
La tarifa debiera ser mensual o trimestral, fija e igual para todos, de
tal manera que cubra los costos de construcción y los costos de mantención
de los colectores de aguas lluvias en épocas de verano e invierno.
Finalmente, bajo este nuevo esquema es preciso aclarar que el rol de los los municipios no está en construir nuevos colectores de aguas lluvias. Dado que se trata de un servicio que puede ser traspasado al sector privado, mediante el sistema de concesiones o a través de un contrato de servicio de construcción y mantención, el rol de los municipios debiera suscribirse a diseñar programas preventivos e informativos en la comuna, que consideren, por ejemplo, la recolección de las hojas de los árboles que caen durante el otoño y que dificultan el drenaje de las aguas lluvias.
En Conclusión...
El problema de la canalización de las aguas lluvias
requiere una institucionalidad nueva, que resuelva de manera eficiente el
tema. Esquemas de concesión podrían implementarse si se contara
con un marco legal que definiera los derechos de propiedad y las responsabilidades
en la materia, y sentara las bases para que opere y se desarrolle este mercado.
El proyecto de ley que descansa en el Congreso desde 1994 no es la solución
de fondo del problema. Las graves consecuencias de la inacción en
esta materia sugieren que es preciso actuar con prontitud y no seguir esperando. Notas: 1 El DFL 382 MOP, Ley General de Servicios Sanitarios señala que los servicios públicos encargados de la recolección de aguas servidas, tendrán la responsabilidad de explotar los alcantarillados unitarios existentes. 2 Ley 18.777, que constituye EMOS y ESVAL.
como S.A.  La reunión sostenida entre la Ministro de Justicia y los ministros
de la Corte Suprema puede y debe ser analizada como una buena oportunidad
para profundizar el debate en torno a la necesidad de mejorar la administración
de justicia en nuestro país. Independientemente del momento en que el Presidente de
la República solicitó la reunión y la circunstancia
de que ella no fuera entendida por la propia Corte Suprema como un "pleno"
(desde una perspectiva formal el que se sesione sin relator, la ausencia
de un ministro de fe, la carencia de un acta y la falta de un acuerdo de
los magistrados impiden técnicamente utilizar esta expresión),
el hecho es que a partir de lo expuesto por la Secretaria de Estado pueden
hacerse algunos alcances que, sin pretender encontrar una solución
a todos los problemas, contribuyan a entender mejor algunos de los defectos
que presenta nuestro sistema judicial y sugieran un camino para terminar
con ellos. La primera conclusión que es posible advertir es
que la mayoría de los puntos analizados son reales y de su existencia
nadie duda. La tarea radica entonces en enfrentarlos y en proponer soluciones.
A continuación se hace un intento en esa dirección: Respecto de la falta de ejecución presupuestaria: Resulta contradictorio el hecho que recurrentemente se responsabilice
de la mala gestión judicial a la falta de recursos con que cuenta
el Poder Judicial, y que al mismo tiempo, se denuncie por parte del encargado
de proveerlos la no utilización de cerca de 4 mil millones de pesos.
Independientemente de las razones que podrían haber atrasado la utilización
de estos dineros, lo cierto es que el hecho pone de relieve una situación
mucho más de fondo y que se refiere a la autonomía y capacidad
que tiene el Poder Judicial para administrar su patrimonio. Concretamente,
cabe hacerse la pregunta si es la Corte Suprema (a través de la Corporación
Administrativa) el órgano más apropiado para ejercer esta
tarea. Sin entrar a analizar acá el carácter de tribunal de
casación y de unificador de jurisprudencia que posee nuestro máximo
tribunal, debe pensarse que se trata de una institución colegiada,
y además, directora de un sistema extremadamente jerarquizado. Esta
situación se traduce en que la toma de decisiones administrativas
sea centralizada y no siempre responda a un criterio de oportunidad y fluidez.
Desde esta perspectiva parece conveniente estudiar la posibilidad de que
sean los propios tribunales (Cortes de Apelaciones y Juzgados de Letras),
los que administren sus recursos y efectúen los cambios necesarios
para realizar de mejor manera su trabajo. Respecto de las calificaciones.
En la presentación del Gobierno se hace ver la necesidad de adecuar
el sistema de calificaciones de los funcionarios judiciales. A nuestro juicio,
esta situación no sólo afecta al Poder Judicial, sino también
al resto de la Administración del Estado. Debe recordarse que los
sistemas de calificaciones están destinados a generar incentivos
en términos de que el mejor calificado tenga una compensación
directa por sus servicios. No obstante, en la práctica el sistema
no funciona, ya que la gran mayoría casi siempre resulta bien calificado
y se hace imposible distinguir entre el buen y mal funcionario. El tema
debe analizarse y para ello no debiera descartarse la posibilidad de que
cada cierto tiempo exista movilidad de personal en el servicio y un porcentaje
debe hacer abandono de sus cargos. Respecto de los alegatos de pasillo y reuniones fuera
de estrados. La existencia de estas prácticas
se debe en gran medida a la falta de transparencia con que están
diseñados los procesos judiciales. En la medida que existan instancias
secretas (como lo es el sumario en los procesos penales) y dificultades
por parte de la comunidad para acceder a la información (conocer
por ejemplo sin mayor trámite la forma en que un tribunal resolvió
un litigio), éstas y otras situaciones continuarán ocurriendo.
Todo el sistema procesal está diseñado de una manera tal que
muchas veces el alegato de pasillo no pretende ejercer influencias indebidas,
sino es simplemente la única forma de hacer conocer a los magistrados
elementos que son importantes en los procesos. La tarea radica entonces
en rediseñar los procedimientos y en buscar los mecanismos que permitan
acercar la justicia y la forma en que ella se practica a la personas. Respecto de los abogados integrantes. Uno de los alcances hechos por la Ministro estuvo referido a la
necesidad de que los abogados que actúan como jueces en los tribunales
superiores (Cortes de Apelaciones y Corte Suprema) no puedan litigar al
mismo tiempo como parte interesada ante ellos. Si bien la inquietud es atendible,
nuevamente nos encontramos con que el problema es bastante más de
fondo. El principio básico de todo tribunal es que actúe de
manera independiente frente a las partes que solicitan su intervención.
Este mandato es aún mayor cuando quien litiga es un particular frente
al Estado. Debe tenerse presente que los abogados integrantes son designados
por el gobierno de turno, por lo que legítimamente cabe preguntarse
con qué criterio de independencia actúan frente a los requerimientos
de quien los ha nominado para ello. Esta situación obliga a revisar
la institución de estos profesionales. Respecto de las relaciones privadas. La circunstancia de que pese a existir una ley que dispone que
las relaciones1 sean públicas,
y en la práctica previamente exista una privada, demuestra que la
ley no siempre todo lo puede. La situación indica que los años
de tradición que inspiran el trabajo judicial no pueden modificarse
por la simple promulgación de una ley. La tarea, por lo tanto, va
más allá, exige un cambio de mentalidad y debe ser asumida
como un todo sin caer en la tentación de buscar soluciones "parche".
De las consideraciones anteriores se desprende que la tarea
de modernizar la justicia aún está pendiente. Los últimos
hechos deben ser vistos como una invitación a los diferentes sectores
a asumir esta responsabilidad. La libertad y el desarrollo del país
se basan en gran medida en la forma como los tribunales facilitan el que
las personas entreguen su aporte a la sociedad, en un marco de respeto a
las leyes e instituciones. Nota: 1 Se trata de la narración lógica y circunstanciada que los relatores hacen a los jueces de los hechos que componen una causa antes de los alegatos de los abogados.
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