Para una Adecuada Reforma Judicial

Los últimos acontecimientos relacionados con la Corte Suprema una vez más invitan a reflexionar en torno a la necesidad de realizar reformas estructurales profundas al Poder Judicial. Pese a lo que se podría pensar con ocasión de la presentación de acusaciones constitucionales en contra del Presidente de la Corte Suprema y de algunos ministros de ese Tribunal, es un error creer que el problema sólo radica en esta esfera. Constituye un sentimiento compartido de variados sectores que los esfuerzos deben dirigirse a una solución integral del problema. La mala evaluación pública en el país, del Poder Judicial, obedece a que los procedimientos son lentos1, costosos, e incluso a que si no se tiene con el sistema, mejor no litigar ante sus instancias. Esta situación lleva a que para muchos se haga realidad la vieja expresión de que siempre "es mejor un mal arreglo que un buen juicio".

Hasta ahora los intentos para enfrentar esta situación por parte del Gobierno se han centrado fundamentalmente en diseñar, con la colaboración del sector privado, un nuevo sistema de enjuiciamiento penal, y aumentar paulatinamente los recursos del Poder Judicial. Respecto de la llamada , si bien constituye un esfuerzo técnico - político muy importante para modificar la forma en que los tribunales investigan y condenan la delincuencia, ello no puede ni debe ser entendida como la única solución a los problemas de la Justicia en Chile. En relación al aumento de recursos para el Poder Judicial, debe tenerse presente que si bien entre los años 1990 y 1994 existió un incremento del 87,2% del presupuesto, ello no se tradujo en una mayor celeridad en la resolución de las causas2.

Recientemente, se ha producido un acuerdo, en el que han tenido destacada participación el Presidente del Senado y la Ministra de Justicia para realizar reformas en aspectos sustanciales de la Corte Suprema de Justicia.

La Nueva Propuesta

El proyecto apunta a modificar la composición de la Corte Suprema y el sistema de nombramiento de sus integrantes. Para esto se propone que la Corte Suprema confeccione una quina (donde habrá obligatoriamente un abogado destacado externo al Poder Judicial) y el Presidente de la República escoja un nombre que deberá ser posteriormente ratificado por el Senado con un quórum de 2/3. Además, se fija el límite de edad de jubilación en 75 años para todos los ministros, es decir se incluye aquellos que por las normas transitorias de la Constitución estaban exceptuados de ese límite. Finalmente, en lo sustancial, también se elimina la institución de los abogados integrantes y se limita la duración en el cargo de los Presidentes de la Corte Suprema

Consideramos conveniente, que en la designación de los integrantes de la Corte Suprema intervengan los tres Poderes del Estado y que a ella puedan acceder personas ajenas al Poder Judicial. Ahora bien, detrás de esta proposición, están los principios de equilibrio de poderes, de excelencia y de apertura del Poder Judicial, los cuales consideramos vitales. Por eso mismo es que no compartimos que estas reformas se limiten sólo a la Corte Suprema; parece razonable, extender las normas señaladas para el nombramiento de jueces de letras e integrantes de las Cortes de Apelaciones. Asimismo, aun cuando no es ese el principio contenido en la Constitución, creemos conveniente que en el debate de esta reforma en el Senado, se considere un sistema donde cada cierto tiempo exista una renovación por parcialidades de los integrantes de la Corte Suprema. Para ello podría estudiarse la posibilidad de que los ministros de la Corte Suprema duren 8 años en el ejercicio de sus cargos y que sean renovados por parcialidades cada cierto número de años, como ocurre con el Consejo del Banco Central. De esta forma, el Poder Ejecutivo y el Legislativo de turno tendrían una injerencia más acotada en el nombramiento de los ministros y la Corte se renovaría gradualmente en el tiempo, con todo lo que ello significa en el sentido de aprovechar la experiencia y reducir el incentivo a malas prácticas que un mismo cuerpo colegiado genera, al mantenerse los mismos integrantes por mucho tiempo.

Respecto de la propuesta para que a los 75 años los ministros deban jubilar, y que en la práctica se traduciría en la salida casi automática de seis de sus actuales miembros, es preciso hacer algunas consideraciones. En primer lugar, se está afectando un derecho y una responsabilidad pública ya definidos, lo cual no está en el espíritu de un buen ordenamiento institucional. Esto es equivalente a acortar el mandato presidencial y aplicárselo al Presidente en ejercicio. En segundo lugar, si se optara por un sistema en el que la Corte Suprema se renovara por parcialidades y con Ministros por un tiempo fijo, el límite de edad pierde sentido. Sería preferible acelerar la renovación de la Corte, a través de incentivos voluntarios de carácter económico.

Lo que Falta

Las consideraciones anteriores demuestran que la reforma propuesta es un primer paso; al centrarse en la Corte Suprema, no aborda todos los aspectos que se requieren reformar en el Poder Judicial. Asimismo, en su contenido específico, plantea dudas que hacen aconsejable un acabado estudio. A continuación se presentan algunas sugerencias:

Independencia Política: Abogados Integrantes y Apertura al Ingreso

Un elemento fundamental se refiere a la independencia política que los tribunales deben poseer. En efecto, en la medida que, por ejemplo, los abogados integrantes sean designados por el gobierno de turno, cabe preguntarse con qué criterio de independencia actúan frente a los requerimientos de quien los ha nominado para ello. Esta situación obliga a terminar la institución no sólo en la Corte Suprema, como se está proponiendo, sino también en las Cortes de Apelaciones. Además, compartimos que en la quina para el integrante de la Corte Suprema, se incluya obligatoriamente a un destacado abogado externo. Sin embargo, creemos conveniente, extender la opción de incorporación de abogados externos para las ternas de las Cortes de Apelaciones y los jueces de letras.

Independencia Económica y Descentralización Administrativa

Es posible avanzar hacia una mayor independencia económica permitiendo una adecuada institucionalidad que se flexibilice y se le otorgue mayor autonomía en el manejo presupuestario al Poder Judicial. Asimismo, el hecho de que sea la Corte Suprema (a través de la Corporación Administrativa) el órgano llamado a manejar de manera jerarquizada y centralizada el presupuesto del Poder Judicial, no se condice con el rol de Tribunal de Derecho (Casación) que al mismo tiempo debe desempeñar. Este hecho se traduce en que la toma de decisiones administrativas sea engorrosa y no siempre responda a un criterio de oportunidad y fluidez. Desde esta perspectiva es necesario realizar una reforma estructural, que dé mayor autonomía de gestión a la Corporación y descentralice más la administración a nivel de tribunales.

Juzgados Vecinales

Respecto de la necesidad de acercar la justicia a las personas es indispensable concretar los intentos por crear los juzgados vecinales de manera de dar respuesta a una serie de situaciones que por su naturaleza y montos involucrados debieran resolverse en plazos breves y exentos de burocracia. Esta es una de las necesidades más urgentes en la reforma al Poder Judicial y para abordarla existen ya varios estudios. Sólo falta la voluntad política.

Transparencia

Es urgente introducir elementos que den transparencia a la forma en que se conoce y resuelve un litigio. En la medida que existan instancias secretas (como lo es el sumario en los procesos penales) y dificultades por parte de la comunidad para acceder a la información (conocer por ejemplo, sin mayor trámite, la forma en que un tribunal resolvió un litigio), éstas y otras situaciones contribuirán a crear focos de corrupción. La tarea radica entonces en rediseñar los procedimientos y en buscar los mecanismos que permitan acercar la justicia y la forma en que ella se practica a la personas.

Incentivos y Remuneraciones según Rendimiento

El perfeccionamiento de la organización y funcionamiento del sistema exige la presencia de personas capaces con un alto nivel de excelencia ética y profesional. En este plano los sistemas de calificaciones debieran destinarse a generar incentivos en términos de que el mejor calificado tenga una compensación directa por sus servicios y el peor deba ser alejado del servicio.

Reforma a los Procedimientos Civiles

Por último, no debe olvidarse la necesaria reforma procesal que deben experimentar los procesos civiles. En este ámbito es prioritario incentivar el arbitraje como forma de resolución; introducir la oralidad en la tramitación de los procesos; y analizar la posibilidad de sacar de la esfera de los tribunales de justicia el conocimiento de ciertas materias que contribuyen a recargar el sistema. Respecto de esto último debieran traspasarse algunas materias no contenciosas (cambios de nombre y posesiones efectivas) a los órganos en los que en la práctica radica en gran medida el éxito de la solicitud (Registro Civil y Servicio de Impuestos Internos). Así también, debiera estudiarse la creación de instancias arbitrales privadas para ciertos juicios ejecutivos (cobranzas)3.

Policía Judicial

Es también la oportunidad para reformar la institucionalidad de la Policía de Investigaciones de tal forma de que ésta tenga una mayor dependencia del Poder Judicial como corresponde a su naturaleza y función.

Los últimos acontecimientos deben ser vistos como una invitación a asumir la responsabilidad de enfrentar, ahora, la continuación de la modernización de la Justicia. Desgraciadamente, la reforma propuesta está centrada principalmente en la Corte Suprema, lo que no se condice con la realidad global que vive el sector. Hay que recordar que en el pasado han existido intentos anteriores por modificar la estructura de los órganos superiores del Poder Judicial. No obstante, su discusión y estudio preliminar evidenció un claro matiz político que las alejaban de la necesidad de hacer más eficiente y moderna la forma de conocer y juzgar los asuntos judiciales4. Ello no se debe permitir en esta ocasión para lo cual es clave el rol que el actual Senado tenga en el estudio y despacho de la reforma. Si se realiza con criterio de Estado, la contribución al país, sería significativa.

Notas:

1 Conforme a la última encuesta CEP un 93.8% de los encuestados piensa que los tribunales son lentos y tramitadores.

2 Así se desprende en un estudio preliminar elaborado por Libertad y Desarrollo.

3 Estas consideraciones no excluyen la intervención de un juez de control ante el cual recurrir cuando se vulnere un derecho.

4 En este ámbito se enmarcaban por ejemplo los proyectos presentados por la administración anterior que creaban el denominado el y modificaban la estructura de la Corte Suprema.

A nadie le puede parecer indiferente lo que está sucediendo con la corrupción en nuestro país. En efecto, con enorme frecuencia aparecen denuncias que envuelven a reparticiones públicas de distintas características en faltas a la probidad. A modo de ejemplo podemos recordar durante este año casos como los de DIPRECA, SERVIU VIII región, DIGEDER y recientemente JUNAEB. En el presente trabajo deseamos analizar más detenidamente este grave problema con una metodología que nos permita estudiarlo con antecedentes menos casuísticos para obtener conclusiones más globales que posibilitan recomendaciones de políticas.

1. ¿Cómo estamos en una Perspectiva Internacional?

Resulta importante analizar cuál es nuestra posición relativa en una perspectiva internacional en el tema de la corrupción. Para realizar este trabajo hemos tomado el Informe de Competitividad del World Economic Forum (WEF) extractando de éste las dos preguntas directamente relacionadas con la corrupción1. Este índice nos muestra que Chile tiene un nivel de corrupción de 5,1 en un rango entre 3,8 de Singapur y 7,3 de Tailandia, donde 0 significa libre de corrupción y 10 máxima corrupción (ver tabla Nº1). A nivel internacional estamos en un rango intermedio de corrupción, como se puede apreciar al observar el gráfico Nº1, en el cual se han agrupado los países en cinco grupos, desde el 20% que presentan mayores niveles de corrupción hasta el 20% que presenta menores niveles. Chile está en el tercer quintil, ratificando el hecho de que estamos en un nivel intermedio.

Un hecho dramático es que de los 13 países latinoamericanos incluidos en el análisis, 7 se encuentran ubicados dentro del 40% de más alto nivel de corrupción, lo que tiende a confirmar algunas de las imágenes que aparecen en la prensa sobre Latinoamérica. Lo anterior demuestra claramente que el país, lejos de presentar los mejores niveles de probidad, se encuentra en una posición intermedia que, en modo alguno, puede ser vista con complacencia, más aún cuando existen antecedentes de que el problema se ha agravado como lo veremos a continuación.

0 = Libre de Corrupción; 10 = máxima corrupción

Fuente: World Economic Forum 1997

2. ¿Se ha Agravado el Problema?

El país entero está preocupado por este mal que no nos afectaba en el pasado. Es así como recientemente se ha publicado un estudio sobre las percepciones de una muestra de líderes de opinión2 que arrojó como resultado que el 70% de los encuestados piensan que la corrupción ha aumentado y que en una escala de 0 (corrupción inexistente) a 10 (corrupción desatada) nuestro país obtendría 4,6 puntos.

De forma similar, al analizar las encuestas CEP (ver gráfico Nº2) desde 1993 se aprecia un aumento en la preocupación por el tema. En efecto, mientras en 1995 el 4,8% de las personas pensaba que la corrupción era uno de los problemas más importantes que debía abordar el gobierno, en 1996 esa preocupación subió al 13%; es decir, la preocupación global prácticamente se ha triplicado.

Podemos concluir que la opinión de los chilenos es que el fenómeno de la corrupción es creciente en el país y que éste se ha agravado.

3. Corrupción: ¿Problema Público o Privado?

Recientemente se ha señalado que la corrupción se encuentra presente, tanto en el sector privado, como en el público; no obstante, dicha concepción es equívoca desde la perspectiva del combate a la corrupción. En efecto, la corrupción requiere de un agente público que acceda a otorgar, a pasar por alto o exigir un determinado beneficio de otros. Así, la corrupción se ve estimulada por el exceso de regulaciones y la discrecionalidad, ya que éstas le permiten a un funcionario abusar de una posición privilegiada y monopólica. La corrupción requiere necesariamente dos agentes que se coludan para extraer beneficios (que pueden ser financieros, legislativos, influencias, etc.) de un tercero, en este caso es la sociedad, representada por el Estado.

¿Sucede el mismo tipo de situaciones en el sector privado? La respuesta es que no. La supuesta "corrupción" en el sector privado se llama estafa o hurto. Ambas son condenables legal y moralmente. Sin embargo, la diferencia es que a quien le son literalmente "expropiados" los bienes en el caso de la corrupción es a la sociedad. Por el contrario, cuando en una empresa se coluden el gerente de ésta y uno de los proveedores en fijar un precio más alto que el normal y se dividen la diferencia, ellos incurren en un acto claramente ilícito, que consiste en burlar la confianza de los dueños a través de apropiarse de recursos de éstos. Ello en sí no afecta a toda la sociedad, sino a los dueños de la empresa. Las conductas irregulares como las descritas en el sector privado tienen mayor probabilidad de ser detectadas y resueltas, puesto que los dueños tienen incentivos claros para que éstas no sucedan (principio del beneficio). En el caso de la corrupción dado, que el "dueño" es la sociedad toda no existen los incentivos suficientes para controlar dichas conductas o es muy costoso hacerlo.

Para aclarar lo anterior, presentamos a continuación un trabajo empírico que investiga la relación corrupción y participación del sector privado en la economía. Al examinar la evidencia internacional apreciamos que aquellos países en que la participación del sector privado en la economía es mayor, es decir, sociedades en las que la mayor parte de las decisiones económicas son de orden privado3, el nivel de corrupción es menor.

En efecto, en el gráfico Nº3 se divide a los países por quintiles de menor a mayor participación privada y los asocia a sus niveles de corrupción. Se aprecia que en la medida que es más importante la participación privada en la economía, menor es la corrupción. Dentro del ranking de participación privada, nuestro país se ubica en posiciones intermedias, encontrándose lejos de alcanzar el promedio alcanzado por el 20% de países de economía más libre. De esto se infiere que por la vía de reducir las oportunidades de intervención del Estado puede contribuirse de manera significativa a reducir la corrupción.

A manera de conclusión podemos señalar que es preocupante el aumento de denuncias de corrupción. El país está en una situación intermedia a nivel internacional, pero de mantenerse la tendencia observada en los últimos años, podemos caer en las categorias de países de graves niveles de corrupción. Finalmente, como lo demuestra nuestro estudio, para abordar este tema hay que insistir en que el Estado tenga una menor ingerencia en la economía y que cuando ésta deba existir, debe realizarse a través de normas no discrecionales.

Notas:

1 Para estos efectos se tomaron las preguntas relativas a los temas de corrupción y se las promedió ponderadamente de acuerdo a sus rangos de puntaje.

2 Perspectiva Semanal, Instituto Libertad, Nº10, mayo 1997.

3 En este caso se han usado los índices desarrollados por J. Gwartney y R. Lawson a través del Economic Freedom Network, Freedom House y Heritage Foundation. Si se desea mayor información ver Tema Público Nº338 , LyD.