1. Las Razones para Legislar

A partir de 1990, los gobiernos de la Concertación han manifestado su preocupación por instaurar en Chile un sistema de protección al trabajador cesante. La inquietud surge de plantear que en mercados globalizados y competitivos aumenta la rotación laboral, y en consecuencia se hace necesario proteger a los trabajadores durante su período de búsqueda de un nuevo empleo.

Sin embargo, no es para nada evidente que en economías globalizadas con mercados laborales relativamente flexibles, como en Chile, Estados Unidos, Suiza, la tasa de desempleo natural sea superior a la de economías más protegidas. La evidencia es al revés; en estos países la tasa de desempleo es significativamente menor.

La existencia de un sistema de protección al trabajador cesante busca favorecer la estabilidad de ingresos de los trabajadores. Pero, en la medida que se legisla al respecto, se está pensando que por algún motivo el trabajador valora menos esa estabilidad que el resto de la sociedad, lo cual hace necesario obligarlo a ahorrar1 para el posible evento de cesantía.

Sin embargo, ambos aspectos están hoy cubiertos para los trabajadores del sector privado que no tienen contrato laboral por faena, a través del sistema de indemnizaciones por años de servicio, con tope de 11 meses. El actual proyecto de ley de protección al trabajador cesante está diseñado para este mismo grupo de trabajadores. De tal forma que se esperaba que el nuevo sistema sería un sustituto perfeccionado de la indemnización por años de servicio, sistema que adolece de varias imperfecciones2.

2. Descripción de la Propuesta

El proyecto viene proponiendo:

a) Cada mes el empleador debe cotizar en una cuenta especial de ahorro a nombre del trabajador, un 3,6% de su remuneración y, a su vez, el trabajador debe complementar este aporte con un 0,8% de su remuneración a su propio cargo3. Esto se realiza por once años. Como se trata de un depósito, esto es comparable a una asignación a todo evento que se deposita en una cuenta de ahorro del trabajador, a diferencia del sistema de indemnizaciones vigente, al cual tienen derecho los trabajadores despedidos por causales propias de la empresa. Actualmente, ciertas estimaciones esgrimidas por las autoridades señalan que en la mitad de los casos un trabajador que deja su empleo tiene acceso legal a la indemnización por años de servicio. No obstante no existir antecedentes suficientes sobre tal porcentaje, éste es importante para evaluar el costo de la propuesta, porque se está transformando un beneficio eventual en otro a todo evento.

b) En caso de despido por la causal necesidades de la empresa, es decir la misma que hoy da derecho a la actual indemnización por años de servicio, el empleador debe cancelar la indemnización correspondiente a un mes por año de servicio con tope de once meses, sólo que los aportes mensuales de 3,6%, y su respectiva rentabilidad son descontables del monto total a cancelar4,5.

En otras palabras: un trabajador despedido por la causal necesidades de la empresa tiene un costo igual al actual para el empleador, más uno adicional para el trabajador de un 0,8%6. En cambio, si el trabajador es despedido por otras razones, o deja voluntariamente su empleo, o en caso de muerte o jubilación, tiene derecho (él o sus descendientes) a los depósitos acumulados en su cuenta de ahorro.

c) Con los depósitos acumulados en la cuenta del trabajador, éste puede retirar mensualmente, contra presentación de su finiquito, los recursos acumulados en un máximo de cinco cuotas iguales, con la obligación de disponer de 12 meses de cotizaciones previas (contínuas o discontínuas).

d) Si los montos acumulados no alcanzan para financiar el 70% del salario mínimo en el primer mes, el 65% en el segundo, el 60% en el tercero, el 55% en el cuarto, y el 50% en el quinto, la diferencia la subsidia el Estado7. Ello, siempre que el despido tenga origen en razones aducidas como necesidades de la empresa. Es decir, un trabajador que percibe el ingreso mínimo y es despedido a los 12 meses, percibirá un subsidio de 2 sueldos mínimos durante los primeros cinco meses de cesantía8.

3. Efectos esperados de la Implementación del Nuevo Sistema

Pareciera razonable exigir que un sistema diseñado para estabilizar ingresos de los desempleados, no los desestabilice más por la vía de aumentar la probabilidad de desempleo o el período de búsqueda. Sin embargo, en la medida que el trabajador internaliza sólo parcialmente los costos del sistema, se observará una mayor y más prolongada búsqueda de empleo, consecuencia de lo cual se debe esperar un posible aumento en la tasa natural de desempleo.

El mismo efecto negativo se observará como consecuencia del mayor costo impuesto a la contratación de mano de obra. En la medida que el costo de contratar trabajadores se encarece en relación al capital, hay una disminución en el empleo, por efecto de que se produce una sustitución de trabajo por capital, y simultáneamente cae el ritmo de crecimiento de nuevos proyectos al caer su rentabilidad.

Si se considera que hoy, el 50% de los términos de contrato dan derecho a indemnización, entonces el mayor costo para el empleador, con proyecto versus la situación actual, es de 1,8% por once años, más el aporte correspondiente del trabajador por igual período.

Si, en cambio, el porcentaje de trabajadores que al dejar su empleo recibe indemnización se acerca más al 25%, el aumento del costo sería el doble del anterior, con lo cual el PROTRAC (Protección al Trabajador Cesante) vendría a representar un importante aumento del costo de contratación. Esta última hipótesis se basa en que, especialmente en las empresas pequeñas, el empleador en la actualidad "maneja" el problema de los despidos para evitar el pago de indemnizaciones ya que no tiene provisionado su costo.

Por otra parte, uno de los principales defectos de los sistemas de seguro de desempleo europeo radica precisamente en el creciente traspaso de costos desde el sistema hacia el Estado, lo cual conduce a un uso abusivo y creciente del mismo.

En el caso propuesto, el Estado pasa a financiar a un trabajador que recibe el salario mínimo y tiene una antigüedad de 12 meses, en el equivalente a dos salarios mínimos. Dado que se exige que en caso de subsidio la pérdida de empleo tenga origen en causales de la empresa, este trabajador después de un año de cotizaciones tiene derecho a un salario mínimo financiado con sus ahorros, uno adicional financiado con la indemnización a que le da derecho su año de servicio, y otros dos sueldos mínimos financiados por el Estado en un período de cinco meses.

Por tratarse de un sistema de ahorro mensual, entonces necesariamente la parte ahorrada se constituye en una indemnización a todo evento, y cualquier intento por acotarla a casos específicos significa introducir los costos de selección del sistema. Una indemnización a todo evento tiene la ventaja de que no genera el incentivo para que los trabajadores traten de hacerse despedir para beneficiarse con ella. Sin embargo, como el sistema propuesto contempla que más de la mitad de los beneficios provienen de la indemnización en casos de despidos por necesidades de la empresa, igual se mantiene un componente importante de beneficios que inducen a que algunos trabajadores se hagan despedir.

Otro de los costos de mantener la dualidad del sistema es el desincentivo al incremento de las remuneraciones. Hoy, ante un aumento en las remuneraciones, el empleador debe asumir el costo de la mayor indemnización incluso para el período con remuneraciones inferiores. Ello se mantiene con la propuesta.

5. Conclusiones

Tanto para los empleadores, como para los trabajadores el nuevo sistema presenta costos adicionales. Estos mayores costos no se compensan ni con la reducción de problemas asociados al sistema vigente, ni por la vía de garantizar mayor estabilidad de ingresos. Ello porque una mayor tasa de desempleo no puede favorecer la estabilidad de ingresos, sino al revés.

El efecto más negativo en este sentido es que tenderá a agravar el problema del desempleo juvenil. Los jóvenes desempleados en ningún caso recibirán beneficios, porque en la mayoría de los casos se trata de desocupación por la dificultad de encontrar su primer empleo. El segundo grupo más afectado será el de trabajadores con baja calificación, los cuales hoy también presentan tasas de desempleo mayores al promedio de la economía, con la salvedad que en este caso, algunos de ellos percibirán un subsidio estatal para compensar en parte los mayores costos en términos de mayor desempleo asociados a esta propuesta.

Chile es considerado hoy un país de alta competitividad en el concierto internacional, entre otras cosas por la flexibilidad de su mercado laboral. Esta característica, que no tienen algunos de nuestros vecinos, como Argentina, nos diferencia de ellos y por lo mismo se realizan allá esfuerzos denodados por aumentar la flexibilidad de los mercados laborales. No se entiende entonces cómo aquí el Gobierno está empeñado en disminuir esa flexibilidad.

Por último, a todo lo anterior hay que agregar el negativo efecto sobre los incentivos que se introducen con este tipo de sistemas. Uno de los mayores problemas de algunas sociedades desarrolladas en la actualidad es la existencia de un grupo de personas que, por haber vivido del Estado, son incapaces de incorporarse a los beneficios del desarrollo, porque se han lesionado definitivamente sus valores de ética del trabajo e incluso su autoestima. Este es un fenómeno que se transmite generacionalmente. Si bien las características del sistema propuesto son menos generosas en subsidios estatales que las de países desarrollados, nada dice que en el futuro no se seguirán esas aguas. Parece increíble entonces que, teniendo Chile una baja tasa de cesantía, se incurra en el riesgo anterior, para aprobar un sistema que entregará escasos beneficios, que no irán a parar a los más necesitados.

Notas:

1 En concreto, se está proponiendo un sistema de ahorro, que no es exactamente igual a un seguro propiamente tal. Sin embargo, se le podría también obligar a contratar un seguro de desempleo.

2 Partiendo de la base de que en promedio el período de desempleo es de unos 5 meses, un sistema de protección al trabajador cesante debiera proveerle ingresos suficientes para cubrir un porcentaje de su última remuneración por ese período, no más. Luego, encarece la contratación de mano de obra más allá de lo necesario para satisfacer el propósito deseado. Sin embargo, el sistema adolece de otros problemas: desincentiva el incremento de remuneraciones, incentiva la rotación laboral al acercarse el período de tope de la indemnización, conlleva a que los trabajadores en este último caso traten de hacerse despedir, en desmedro del mejor clima laboral. Adicionalmente, tiene el efecto perverso de que, siendo la principal causal del derecho a indemnización razones económicas de la empresa, en períodos de dificultades económicas la empresa no puede ajustar sus costos laborales, pues el despido involucra un pago en efectivo que en esos períodos es más difícil de asumir.

3 En el largo plazo, cuanto menos específico sea el capital de trabajo es más cierto que en definitiva cualquier tasa de impuesto al trabajo, sea pagada por el trabajador o por el empleador, se convierte en un menor sueldo líquido para el trabajador. Luego, esta distinción entre un impuesto de cargo del empleador y otro de cargo del empleado no es más que nominal, especialmente para los trabajadores de menor calificación.

4 Aquí el texto pareciera considerar que los costos de administración de cuentas no se rebajan del depósito hecho por el empleador.

5 Dado que se recauda mensualmente un 4,4% de la remuneración, se puede deducir que la autoridad está pensando que el costo de administración del sistema es del orden del 0,3% de la remuneración.

6 Esto supone que la tasa de rentabilidad del depósito es igual al costo financiero del empleador.

7 Este subsidio estatal no descuenta la indemnización por años de servicio. Es decir, no lo considera como parte del aporte que cubre el subsidio de cesantía.

8 Esto da pie a que un trabajador se ponga de acuerdo con su empleador para trabajar menos meses en el año y compensarle el costo de la indemnización. En este sentido es razonable que el subsidio cubra los porcentajes del salario mínimo señalado después de considerar el ahorro acumulado más la indemnización.

¿Tiene algo de malo el que una persona deje voluntariamente el lugar en que ha vivido siempre y se mude a otro, buscando mejores perspectivas? La respuesta lógica pareciera ser que no, pues resulta obvio que las personas tratarán de buscar mejores oportunidades para ellas y sus familias. Además, si consideramos el tema desde la perspectiva de los derechos fundamentales, dicho cambio de residencia no es sino el ejercicio de uno de los principales derechos de toda persona, cual es el de desplazarse libremente junto a sus bienes y decidir el lugar en que quiere residir.

Tan propia del ser humano resulta esta libertad que justamente uno de los principales problemas que debieron enfrentar los denominados socialismos reales fue el encontrar una forma para evitar el éxodo masivo de sus habitantes ante la falta de oportunidades. Complicados y rígidos mecanismos de control debieron ser creados para restringir la libertad de movimiento de los ciudadanos de dichos países y evitar esta suerte de "votación con los pies" que ponía de manifiesto la verdadera realidad de quienes vivían en los "paraísos comunistas".

La historia, por su parte, nos muestra cómo las personas siempre han estado dispuestas a cambiar su residencia en busca de una mejor situación. Así se produjeron, por ejemplo, las grandes migraciones del campo a la ciudad y así se ha asistido siempre a las migraciones hacia los lugares donde se aprecian mayores oportunidades y mejores expectativas. En nuestros días, la apertura de las economías, la creciente interrelación entre las sociedades y el perfeccionamiento de las tecnologías relacionadas con el transporte y la comunicación, han venido a "acercar" a los distintos países, tanto por la facilitación de los desplazamientos y las comunicaciones, como por el aumento de información acerca de la realidad de otros lugares.

¿Son Peligrosas las Migraciones?

Sin embargo, se sostiene también en nuestros días que justamente las migraciones representan el gran peligro que se cierne sobre el mundo y, especialmente, sobre países como el nuestro que, dadas sus características (estabilidad económica, territorio disponible, etc.), pueden ser punto de destino de importantes grupos de inmigrantes. Se plantea así que lo procedente es establecer rígidos controles para este fenómeno, de modo de evitar la producción de verdaderas invasiones pacíficas, las que -se dice- serían muy peligrosas.

Antes de correr a construir muros de contención que nos "protejan" de los inmigrantes, parece adecuado preguntarse si verdaderamente existen estos riesgos y cuál es la mejor forma de evitarlos. De hecho, la historia de nuestro continente (un continente desarrollado principalmente por inmigrantes) nos muestra el beneficioso efecto de las sucesivas oleadas de quienes venían a nuevas tierras en busca de oportunidades. Hay que tener presente que quien se va a un lugar distinto, buscando mejores expectativas está, por definición, especialmente dispuesto a esforzarse y emplear todos sus recursos y capacidades para salir adelante, pues en eso consiste justamente la apuesta que ha hecho al emigrar.

Por lo demás, la realidad del mundo hoy día dista mucho de la idea de país como una suerte de compartimento estanco que aparece como autónomo frente al resto del mundo y que busca su desarrollo a espaldas de los demás. Está bastante claro -aún para los más reacios- que es necesario relacionarse con los demás países y que es justamente en esa relación y en los beneficios que de ella proceden donde se encuentra un muy importante propulsor del avance de las sociedades.

¿Qué es lo que ven entonces quienes se muestran recelosos de las migraciones y proponen "cerrar" los países? Probablemente ven los problemas que se han presentado en países europeos en el último tiempo respecto de los inmigrantes, y temen que dichas situaciones puedan llegar a nuestro país en el caso de que los movimientos de personas hacia él aumenten.

¿Dónde está el Problema?

Ahora bien, a ese respecto cabe preguntarse si esos fenómenos negativos son una consecuencia propia e inevitable de las migraciones o si derivan más bien de ciertas situaciones especiales presentes en los referidos países europeos. En efecto, la existencia en ellos de fuertes estados de bienestar y sistemas de asistencia han terminado por desincentivar el trabajo y el esfuerzo personal y por acostumbrar a las personas a depender de un Estado providente y benefactor. De esa manera, lo que se propone como estación final del viaje para los posibles migrantes no es un lugar donde hay oportunidades para trabajar y mejorar a partir del esfuerzo y la responsabilidad personal, sino un lugar donde descansar en un aparato o sistema que hará todo por todos (situación, por lo demás, imposible). De igual modo, la excesiva regulación existente en dichos países abre un amplio espacio al aprovechamiento de la inmigración ilegal o encubierta en actividades prohibidas o injustificadamente encarecidas por la propia regulación. Ello sólo termina incentivando más inmigración ilegal y generando espacios para la corrupción y el abuso en el país receptor.

¿De quién cabe protegerse entonces? ¿De los inmigrantes o de un Estado que trata de actuar como todopoderoso y omnisciente y termina generando los incentivos negativos?

La solución está, una vez más, en incorporar a las instituciones y al funcionamiento del sistema los incentivos adecuados. Contar con un esquema que premie y favorezca el esfuerzo, el trabajo serio y la responsabilidad, que respete la libertad y la iniciativa de las personas y que cuente sólo con la regulación necesaria diseñada de un modo objetivo y transparente. Ese sistema incentiva la inmigración de quienes persiguen oportunidades y están, en consecuencia, dispuestos a esforzarse seria y lealmente por el desarrollo de la sociedad en que se encuentran. Eso redunda en beneficios para ellos y para el país que los recibe, y permite convertir el "problema" de las migraciones en un fenómeno beneficioso para todos los involucrados.