El viernes 25 de julio, el Presidente Frei dio a conocer al país, las principales medidas contempladas en el Plan de Descontaminación de la Región Metropolitana. Estas apuntan a los vehículos y al polvo de las calles, principales causantes de la contaminación por ozono y partículas respirables, respectiva-mente.

Las medidas consideran la creación de un estado de alerta, cuando los indicadores de contaminación alcancen el nivel 200, en el cual se restringirá la circulación del 40% de los vehículos no catalíticos. Asimismo, se aumenta a 6 y 8 dígitos la restricción vehicular, en los estados de preemergencia y emergencia, respectivamente.

Se contempla además la congelación del parque de taxis en la Región, gravámenes al uso del automóvil, que podrían ser impuesto a la bencina, aumento del valor de los permisos de circulación o ambos, más una reducción del número de estacionamientos de superficie y aumento de su valor.

Adicionalmente, el Presidente anunció planes de lavado y aspiración de calles, pavimentación y arborización.

Por último, se envió en trámite de suma urgencia, la ley de tarificación vial, rechazada en dos oportunidades en el Congreso.

¿Quiénes Contaminan?

De acuerdo al inventario de Fuentes de la CONAMA, en 1997, el 79% de la contaminación por partículas en la RM se debe a polvo en suspensión, proveniente de calles pavimentadas y sin pavimentar, deforestación, sitios eriazos, etc. Este polvo cae sobre la ciudad y es levantado por los vehículos que circulan. La industria da cuenta de menos de un 8% de la emisión de partículas, y el transporte, principalmente los vehículos Diesel, de un 6,5% adicional. La agricultura y actividades domésticas participan en conjunto de poco más de un 5%.

En cuanto a la contaminación por ozono (NOX y COV), ésta se debe principalmente al transporte (70% y 46%, respectivamente) y a la industria, comercio y construcción (25% y 30%, respectivamente). Por último, la contaminación por CO se debe casi exclusivamente al transporte bencinero y mayormente a los vehículos no catalizados.

Al analizar la participación de los distintos sectores en la emisión de material particulado en la Región Metropolitana, vemos que las únicas medidas que atacan la fuente del problema son los planes de pavimentación y lavado de calles y la arborización de la ciudad y de los faldeos cordilleranos, que aportan casi el 80% de las emisiones de este contaminante. Sin solucionar este problema, todas las demás medidas para desincentivar el uso del automóvil serán de dudosa efectividad, salvo la tarificación vial que sí genera los incentivos adecuados que permitan reducir la contaminación.

Debemos entonces, buscar una fórmula que permita eliminar la fuente de contaminación por partículas a un mínimo costo.

Una Propuesta Urgente:

Permisos de Emisión Transables

La Ley de Bases del Medio Ambiente, en su artículo 47 considera el uso de instrumentos de regulación y de carácter económico en los planes de prevención y descontaminación. Dentro de ellos, contempla los permisos de emisión transables. En su artículo 48, dicha ley establece que la naturaleza y formas de asignación, división, transferencia, duración y demás características de estos permisos deben ser establecidos por ley. Esta última ley aún no ha sido ingresada a trámite legislativo por la CONAMA.

Los permisos de emisión transables permiten a cada agente contaminante emitir una cantidad económicamente óptima. El conjunto total de emisiones, regulado por el Estado, debería ser entonces tal, que no se supere la norma de calidad de aire. De esta manera, aquellas empresas a las que les resulta más barato reducir sus emisiones, tendrán el incentivo para hacerlo, ya que podrán transar sus derechos de emisión no usados, en el mercado, recibiendo ingresos por ello. Podrán comprar estos derechos, empresas que deseen ingresar a la actividad y que emitan el mismo tipo de contaminante, o bien otras entidades que pudieran usarlos para mejorar la calidad del aire en una zona, al comprar estos derechos y no hacerlos efectivo.

De esta manera, son los agentes privados, emisores de contaminantes, los que colaboran en el mejoramiento de la calidad ambiental. Sobre la base de un sistema similar1, la Central Termoeléctrica de Renca, compensó la mayor emisión de precursores de ozono de la nueva planta, producto del uso de gas natural, retirando de circulación taxis antiguos, cuyas emisiones globales equivalen al aumento ocasionado por dicha central.

Pavimentación Gratis para el Estado

De este modo, si dispusiéramos del sistema de permisos de emisión transables para partículas respirables, los que podríamos asignar, por ejemplo, de acuerdo a emisiones históricas, se generarían los incentivos para que se reduzca la contaminación de la forma más eficiente posible.

La Tabla Nº 1 muestra el costo que significa reducir en 1 kilogramo las emisiones de las distintas fuentes de partículas respirables. Como se aprecia, reducir la contaminación de 1Kg, le resulta mucho más caro a la industria y al transporte que a los municipios y al Ministerio de Vivienda.

De acuerdo a estos costos de reducción, a la industria le resulta más barato pavimentar calles que invertir en tecnología para reducir la emisión de 1 kg. de material particulado. De igual forma, la locomoción colectiva estaría dispuesta a pavimentar 350 veces más calles que las municipalidades, para reducir en 1 kg. la emisión de material particulado. Como esta compensación resulta muy barata, la existencia de permisos de emisión transable provocaría un aumento en la demanda por pavimentación, por lo que los alcaldes podrán transar la pavimentación de un porcentaje mucho mayor de calles que el requerido para compensar el mayor aumento de emisión de material particulado. Esto resultará más económico para la empresa y para el fisco.

Además, se podría abordar en el corto plazo el principal problema de contaminación de Santiago, ya que hoy los recursos públicos dedicados a la pavimentación y limpieza de calles es ínfimo en comparación a las necesidades.

Concluyendo ...

Hasta el momento, los episodios críticos de contaminación se han enfrentado por la vía de restricción vehicular, prohibiciones u otras medidas de ese tipo. El problema que ellas presentan es que no introducen incentivos para no contaminar y, por lo tanto, no atacan las fuentes ni constituyen una solución de largo plazo. Más aún, algunos de ellos son francamente inconvenientes como sería el caso si se congela el parque de taxis, pues esto redundaría en un encarecimiento de este servicio que tendrían que pagar los usuarios o bien en un incentivo a usar más el automóvil. La introducción de medidas que contengan incentivos económicos para reducir la contaminación, como las que sugerimos antes, debiera ser un elemento fundamental de cualquier plan que pretenda tener efectos permanentes. De no avanzarse en esa dirección, cada episodio crítico nos volverá a poner en la disyuntiva de paralizar la ciudad o correr un riesgo muy alto en la salud de la población, alternativas ambas que no son deseables.

Nota:

1 El sistema de compensaciones difiere de los Permisos de Emisión Transables, en el sentido que se debe compensar exactamente el aumento de las emisiones ocasionado, no existiendo ningún incentivo para compensar un porcentaje mayor.

El Gobierno ha iniciado estudios de la factibilidad de aplicar el derecho a negociación colectiva dentro del sector público, y el Ministerio del Trabajo, conjuntamente con la ANEF, han acordado formar una comisión técnica para analizar esta materia. Cabe recordar al respecto, que el Ministerio del Trabajo envió a consideración del Congreso el acuerdo Nº 151 de la OIT que establece los derechos de asociación en el sector público, el que data de junio de 1978. El tema es de enorme relevancia, ya que en él está involucrado el rol insustituible del Estado de proveer los bienes públicos y regula aquellas actividades propias con su rol subsidiario.

El mecanismo de negociación colectiva e individual es absolutamente coherente y beneficioso en el ámbito de los trabajadores del sector privado (regido por el Código del Trabajo). Estos trabajadores tienen derecho a negociación colectiva e individual y a huelga. Sin embargo, la legislación contempla un equilibrio de deberes y derechos para que el bien común del país no sea dañado. Así, existen la facultad del empleador de reemplazar a los trabajadores en huelga y la conveniencia de trabajadores y empresa de no forzar las remuneraciones más allá de lo que permite la competencia del mercado, bajo el riesgo de que la fuente de trabajo pueda desaparecer por costos superiores a los de sus empresas competidoras. En otras palabras, la ley fija normas que permiten, a través de un proceso de negociación entre trabajadores y representantes del capital, establecer los aumentos de remuneraciones que corresponden a la productividad del trabajo al interior de una empresa.

En el Sector Público:

Sin embargo, el esquema anterior no puede ser homologado en el sector público. En el ámbito del Estado es preciso destacar que existen al menos las siguientes diferencias fundamentales que harían inaplicable la negociación colectiva e individual con derecho a huelga como se contempla en el Código del Trabajo:

1) El Gobierno, en general, ofrece servicios que son monopolios, es decir no hay otro proveedor de éstos. Ello produce una dificultad para valorar esas prestaciones y, más importante, no permite que los usuarios reciban el servicio respectivo si los funcionarios están en huelga. Esa realidad hace más sensible políticamente los conflictos y las negociaciones al interior del Estado, introduciendo complejidades mayores a la determinación de remuneraciones en el sector público.

2) En nuestro sector público coexisten la inamovilidad laboral, y todo un marco regulatorio de protección para sus trabajadores, a raíz de que la autoridad política se renueva periódicamente.

El derecho a huelga legal de quien goza de inamovilidad laboral es un ejercicio que no permite que quien está en huelga perciba los costos en el evento que sus peticiones sean superiores a las de otros trabajadores que estarían dispuestos a trabajar en otras condiciones con igual capacidad y habilidad. Incluso menos es capaz de percibir el costo que tiene para la sociedad presionar las remuneraciones en el país más allá del incremento en productividad, generando fuentes de conflicto y desincentivos a la creación de empleo.

3) Mientras un trabajador ofrece sus servicios a una empresa privada, sus alzas de remuneración están acotadas en última instancia por el patrimonio de la empresa en que trabaja y con ello, a la potencial pérdida de su empleo. En cambio, los trabajadores del sector público están demandando fondos que por ser de todos los chilenos en última instancia "no son de nadie"; y por lo tanto, los costos de las demandas excesivas que se puedan traducir en desequilibrio macroeconómico e inflación, no se perciben. Ello se agrava, porque las autoridades del sector público tienen en una gran proporción, motivaciones políticas de corto plazo que les hacen ser "simpáticas" con las peticiones de aumento de ingresos.

Las consideraciones anteriores ameritan que el tema de la negociación colectiva y el derecho a huelga en el sector público sean estudiadas con mucha detención. Es conveniente conocer la experiencia internacional en la materia, antes de adoptar una resolución.

Lo que sí se puede anticipar es que, a la luz de nuestra experiencia, uno de los desafíos del sector público y su modernización pasan muy probablemente por un sistema laboral más flexible, con clara diferenciación de funciones políticas y técnicas, en la cual las funciones políticas sean de exclusiva confianza del Presidente de la República, y las técnicas dispongan de un contrato laboral flexible con mayor posibilidad de negociar remuneraciones en relación a productividad y opciones de despido ante causales de ineficiencias o de adecuación de roles y organizacionales al interior del Estado.

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