La gestión diplomática de la Concertación ha permitido una activa presencia internacional que ha redundado en una favorable imagen interna que, en parte, obedece a formalismos y acciones más bien publicitarias. A la vez, la Cancillería ha concretado algunas iniciativas beneficiosas, entre las cuales cabe mencionar la incorporación del sector privado en las visitas de estado, la profundización de la apertura con el Asia Pacífico y el fortalecimiento de los vínculos con la Comunidad Europea. Pero también la Cancillería ha exhibido fracasos importantes en las relaciones vecinales y en los vínculos oficiales con Estados Unidos. Estas fallas han perjudicado intereses nacionales vitales y provienen, especialmente, de la búsqueda de resultados rápidos mediante evaluaciones erróneas, en las que se han menospreciado las políticas exteriores permanentes de los estados con los que se han producido desencuentros. No hay duda de que las naciones vecinas mantienen aspiraciones sobre territorios nacionales y que cuentan con una defensa para las controversias limítrofes que responde a doctrinas permanentes y con la participación de todos los sectores. Tampoco puede ignorarse que nuestro país no es una prioridad para los Estados Unidos y que en esa nación existen presiones considerables para proteger a sus productores de la competencia de bienes importados. Además, se omite considerar que las negociaciones diplomáticas requieren de variados elementos para evitar improvisaciones y suponen la maduración necesaria para evitar resultados efímeros.

De esta manera, la acogida que ha brindado al país la comunidad internacional ha provocado sorpresas y confusiones que culminan en fracasos en el manejo de temas específicos relevantes. En ellos surgen intereses contrapuestos y desequilibrios de poder con otros estados y, finalmente, lo que es más grave, no se han adoptado rectificaciones apropiadas cuando se experimentan reveses de consideración.

El advenimiento de la democracia y la prolongada inserción a la economía mundial permiten una promisoria recepción internacional para los gobiernos de la Concertación.

Estos elementos facilitan enormemente sus actuaciones diplomáticas, a diferencia de las dificultades que sorteó el gobierno militar por las significativas presiones externas. Tal disparidad plantea mayores exigencias por las favorables condiciones de la Concertación para promover los intereses nacionales en el exterior.

De allí la sorpresa y el desaliento de la opinión pública por el desenlace negativo de acontecimientos importantes, como el Laudo arbitral de Laguna del Desierto, el desahucio por el gobierno peruano de los Pactos de Lima, el retiro de la tramitación legislativa por el gobierno argentino del Tratado de Campo de Hielo Sur, las dilaciones en la incorporación al NAFTA y, más recientemente, las reclamaciones proteccionistas norteamericanas y el reconocimiento de socio estratégico de Argentina por Estados Unidos. Todos estos episodios están directamente relacionados con los propósitos más esenciales de la política exterior, como son la defensa de la soberanía y de la seguridad nacional y la promoción del comercio.

El conjunto de resultados debería dar lugar a una revisión de la estrategia y de las acciones exteriores. Se trata de una materia de estado que afecta a toda la ciudadanía y que trasciende a los partidos y autoridades gobernantes. Por lo demás, los contribuyentes aportan recursos no despreciables para el servicio exterior, cuyo cometido es una tarea indelegable del Estado, a diferencia de otras actividades que éste se ha atribuido y que pueden cumplirse mejor por el sector privado. Asimismo, las autoridades podrían aprovechar mejor el aporte de universidades, académicos, de las instituciones de la defensa nacional, del sector privado, de centros de estudios para asuntos públicos y, en general, de recursos adicionales que pueden utilizarse y que están disponibles para la política exterior.

Parecería, en primer témino, que la gestión internacional del gobierno asigna exagerada importancia y medios para eventos, como giras, candidaturas para ocupar cargos en organismos multilaterales y a la obtención de sedes para encuentros internacionales, todo ello de limitada importancia para el país frente a otras tareas fundamentales que le corresponden a la Cancillería.

Asimismo, la insistencia de nombramientos políticos en las embajadas debilita la profesionalización de la carrera diplomática y podría ser la causa última de análisis equivocados y de erradas predicciones sobre la diplomacia de gobiernos extranjeros. También, se han celebrado numerosos tratados comerciales internacionales, de discutible beneficio por las desviaciones de comercio que implican, por el perjuicio para determinados sectores productivos nacionales, por su limitado interés, por la falta de reciprocidad en las prestaciones y por la menor diversificación de mercados que pueden significar. Vinculado a esta materia, precisamente en estos días nos encontramos en el umbral de acceder a la solicitud argentina de celebrar un tratado minero que no ha tenido el debido debate público y que podría limitar el control nacional de las fronteras y conceder servidumbres y el uso de infraestrcutura, sin las necesarias compensaciones. De esta manera parece que vuelve a repetirse la misma improvisación que llevó a suscribir un convenio de complementación con Argentina en los inicios del gobierno del Presidente Aylwin, sin haberse realizado antes los estudios económicos pertinentes.

Por último, se observa una confusión de objetivos, carencia de estrategias definidas y falta de anticipación, que redundan en acciones reactivas y muchas de ellas débiles e improvisadas. Lo último quedó en evidencia cuando, sin más, la Cancillería se limitó a registrar las decisiones inconsultas de los presidentes Menem y Fujimori, que se desistieron de tramitar los tratados que habían suscrito. Algo semejante se ha presentado durante la larga espera a la promesa del Presidente Clinton para incorporar a Chile al NAFTA y, últimamente, con la propuesta de otorgar a Argentina la condición de socio estratégico. En muchos de estos casos, se ha dado por hecho la materialización de acuerdos que finalmente no prosperaron; en otros, no se previeron oportunamente medidas adversas que podrían haberse anticipado; y, en algunos, se omitieron elementos históricos y contingentes que mueven a otros países en su acción internacional.

Mientras, las autoridades suelen declarar, y con razón, que las relaciones con esos gobiernos se encuentran en un nivel alto y sin precedentes, olvidando que los aspectos formales son relevantes en la medida en que se dé satisfacción a los intereses nacionales, y desconociendo que muchos de los desencuentros provienen de posiciones permanentes de las Cancillerías extranjeras que se imponen a situaciones transitorias.

Es oportuno, entonces, que se adopten cambios en la formulación y aplicación de la política exterior. Las iniciativas para modernizar la Cancillería hasta ahora se limitan a reorganizaciones funcionarias y se arrastran por largos años; subsiste la defensa de una política limítrofe que ha significado pérdidas territoriales; continúa la politización en los nombramientos en el servicio exterior; hay recursos disponibles fuera de la Cancillería y que podrían ser aprovechados; y persiste la satisfacción de las autoridades por el desenvolvimiento de la gestión internacional a pesar de fallas evidentes. Corresponde, en consecuencia, a los parlamentarios, institutos especializados, académicos y demás sectores interesados en los asuntos públicos, contribuir a proponer las definiciones necesarias para que el país cuente con una diplomacia moderna y eficaz.

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El tema de la pobreza y la distribución del ingreso ha ocasionado un amplio debate en el último tiempo. Como lo hemos señalado en otras oportunidades, un mejoramiento permanente en esta materia ocurre en el largo plazo, pasando por una mantención del crecimiento económico en el país y por políticas sociales focalizadas en los grupos que se han quedado atrás en la escala social, que apunten a mejorar sustancialmente sus niveles de capital humano, principalmente a través de la educación.

¿ Quiénes son los más Afectados ?

No obstante lo anterior, existen ciertas políticas o medidas de corto plazo que podrían contribuir a aliviar en parte la situación que enfrentan actualmente los hogares más pobres del país. Estudios recientes han demostrado que los principales factores que estarían explicando las caídas en la participación en el ingreso de dichos hogares dice relación con el desempleo que los afecta. Esto se comprueba de acuerdo a ciertos antecedentes que entregó la última encuesta CASEN '96 respecto de la tasa de desocupación según quintiles de ingreso.

En efecto, cuando la tasa de desocupación para el promedio del país alcanzó a un 5,8%, en los hogares pertenecientes al 20% más pobre dicha tasa es casi 3 veces superior, alcanzando a un 15,6%.

Si queremos conocer cuáles son los grupos más afectados por el desempleo, la misma encuesta CASEN nos muestra que éstos estarían constituidos principalmente por las mujeres y los jóvenes de los sectores afectados por mayor pobreza. Como se puede observar en el Cuadro Nº 1, si bien la desocupación de hombres del primer quintil es muy superior al promedio de 4,9% y alcanza a un 12,4%, la de las mujeres del mismo quintil es mucho más alta, alcanzando a un 26,1% cuando el promedio femenino alcanza al 7,6%.

Quintiles	Promedio	Hombres	Mujeres	15 a 19	20 a 24
I	15,6	12,4	26,1	35,0	25,2
II	7,0	5,4	10,8	15,4	12,1
III	4,9	3,9	6,9	9,6	10,4
IV	2,9	2,0	4,3	17,5	4,4
V	1,5	1,4	1,7	20,9	3,5
Promedio	5,8	4,9	7,6	15,6	7,0

Fuente: MIDEPLAN, Encuesta CASEN 96

En el caso de los jóvenes ocurre algo similar, ya que la desocupación de los grupos de 15 a 19 años del 20% más pobre alcanza a un 35% y del grupo de 20 a 24 años, a un 25,2% cuando el promedio para dichas edades es bastante inferior (15,6% y 7%, respectivamente).

Además de lo anterior se tiene que en los hogares más pobres y dadas las dificultades de acceso al mercado laboral de las personas menos capacitadas, es frecuente que trabaje un menor número de personas. Es así como en 1996 en el primer quintil existían 4,46 miembros del hogar por cada ocupado y en el quintil de más altos ingresos esta relación era cercana a 2 personas por cada ocupado. 1 Por consiguiente, un factor que podría ayudar a un mejoramiento de los ingresos de dichos hogares, sería promover la incorporación de un mayor número de personas a la fuerza laboral y en especial la incorporación de la mujer y de los jóvenes.

Impacto del Empleo Femenino

y Juvenil

La incorporación de un mayor número de miembros del hogar al trabajo remunerado provoca un efecto redistributivo importante, lo que ha sido medido en investigaciones recientes. El Cuadro Nº 2 muestra el impacto que puede tener el empleo femenino y juvenil en los hogares más pobres a partir de la distribución efectiva del ingreso del trabajo, según la Encuesta CASEN '94.

Dicho estudio concluye que sería posible lograr un mejoramiento significativo de la participación de los quintiles más pobres de ingresos (I y II). En efecto, partiendo de una participación de un 4,5% y 8,4% de dichos quintiles, con una razón de 12,4 veces entre los ingresos del quintil más rico y el quintil más pobre, la mayor participación de la mujer y de los jóvenes podría llegar a reducir esta razón a 9,6 veces y aumentar su participación a un 5,6% y 9,2%, respectivamente. Con ello se acortaría significativamente la brecha socioeconómica que actualmente existe.

Quintiles	Dist. Efectiva	Corregida	Corregida	Impacto Total
	Año 94	por part. mujer	por menor desocup.	(a) y (b)
			juvenil
		(a)	(b)
I	4,5	5,3	4,8	5,6
II	8,4	9,2	8,5	9,2
III	12,3	12,6	12,2	12,5
IV	19,0	18,9	18,9	18,8
V	55,8	54,0	55,6	53,8
Razón V/I	12,4	10,2	11,6	9,6

Además del mejoramiento distributivo señalado se podría lograr también un mejoramiento importante del ingreso familiar de dichos grupos. En el ejercicio del Cuadro Nº 3 se comprueba que través de medidas que incentiven la flexibilización del mercado laboral orientadas a una mayor incorporación de la mujer y los jóvenes, es posible lograr un incremento muy significativo del ingreso familiar. Como se puede comprobar, si se pudiesen incorporar dos nuevos miembros de los hogares pobres al mercado laboral, el ingreso familiar final de dicho grupo familiar podría más que duplicarse, con un incremento cercano al 140%.3

	$ Nov. 96
Ingreso promedio del primer quintil
según CASEN 96	$ 62.954
Ingreso adicional aportado por una mujer	$ 45.601
Ingreso adicional aportado por un joven	$ 41.653
Ingreso adicional total	$ 87,254
Ingreso familiar final	$ 150.208
% de incremento	139%

Este ingreso adicional generado a partir del trabajo familiar ayudaría a aliviar las condiciones de pobreza que enfrentan las familias más pobres junto con permitirles un ascenso en la escala social, ya que esa familia terminaría pasando al segundo quintil de ingresos.

¿ Qué Medidas Ayudan a este

Mejoramiento ?

Para hacer realidad lo anterior, se requieren medidas que en el corto plazo ayuden a los sectores señalados a encontrar una ocupación. Algunas de éstas medidas dicen relación con lo siguiente:

Eliminación del salario mínimo, ya que como quedó demostrado con las cifras empíricas, los ingresos mensuales promedio de las personas pertenecientes a los hogares más pobres resultan inferiores al mínimo y por consiguiente el determinar este salario no es una garantía para que ellos puedan obtener un ingreso mínimo.

Medidas que permitan flexibilizar la legislación laboral para quienes efectúen trabajos de tiempo parcial, que es el tipo de empleos que demandan los jóvenes y las mujeres, puesto que pueden ser combinados con los estudios y con roles familiares.

1. En el caso de los jóvenes:

a) dado que las habilidades laborales se adquieren principalmente en el trabajo, permitir que los jóvenes de hasta 18 años puedan acceder a trabajos de tiempo parcial que puedan efectuarse en combinación con el estudio y con el requisito de estar estudiando. En este caso, que el contrato sea pactado libremente con el empleador, sin seguridad social y dé derecho a un seguro de accidentes de trabajo.

Asimismo, que el contrato de aprendizaje pueda utilizarse también en trabajos de tiempo parcial.

b) reorientar el programa de capacitación laboral de los jóvenes hacia la capacitación en el trabajo, por medio de becas de capacitación e inserción laboral que se puedan efectuar con contratos laborales de tiempo parcial, con una conexión directa con las necesidades laborales de las empresas.

2. En el caso de las mujeres:

a) para ayudar a las mujeres a insertarse en el mercado laboral, permitir contratos de tiempo parcial o total, por el plazo de un año, que se puedan pactar libremente con el empleador, continuando la mujer como carga del marido para los efectos de la cotización de salud.

b) flexibilizar la legislación maternal de modo de reducir el costo de contratación de mujeres con medidas tales como:

- flexibilización de permisos pre y post natales. Que la mujer decida cuánto tiempo utilizar, ya sea a través de jornadas completas o parciales, o cambiando el tiempo de descanso prenatal a post natal, lo que se pacte libremente con el empleador.

- en el caso de mujeres que tengan contratos inferiores a un determinado tiempo, por ej. hasta 6 meses, no debiera aplicarse la legislación referente a fuero maternal si quedan embarazadas en ese período. Ello facilitaría el acceso de mujeres a empleos temporales, como la agricultura o servicios, donde se requiere contratar a personas en forma estacional o por cortos períodos.

3. Para la atención y cuidado de los niños, mientras las mujeres trabajan:

a) establecer un fondo concursable de carácter local para proyectos de atención y cuidado de los niños desde su etapa preescolar y hasta la pre adolescencia entregada a través de organizaciones privadas o personas que actúen como guardadoras con supervisión municipal. Los proyectos de atención serían definidos en cada comuna, conforme a la realidad local y las necesidades de mujeres pobres que trabajan o quieran ingresar a la fuerza laboral.

El control y evaluación de este programa debiera ser efectuado por alguna instancia del nivel central. El fondo concursable se podría establecer considerando la reasignación de recursos de otros programas de atención de niños, tales como atención preescolar de tipo formal, desde fondos destinados a la prevención actualmente administrados por SENAME y de recursos del SUF (Subsidio Unico Familiar) y Asignación Familiar. En este último caso debe considerarse que este tipo de subsidios continuarían destinándose a la atención de niños en situación de pobreza a través de un beneficio no monetario.

Notas:

1. CASEN '96.

2. Harald Beyer, Distribución del Ingreso, Antecedentes para la Discusión, CEP, Estudios Públicos Nº 65, verano de 1997.

3 El ingreso promedio del primer quintil corresponde a ingreso promedio de la ocupación principal según Encuesta CASEN '96. El ingreso aportado por mujer y joven ha sido extraído del estudio de Harald Beyer citado y corresponde a tabulaciones especiales de ingresos promedio del trabajo urbano de dichos grupos según Encuesta CASEN '94 y actualizado a $ nov. 96.

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