Ahorro Fiscal y Esfuerzo Privado

Desde 1991 a la fecha, el superávit global del fisco (su ahorro después de financiar la inversión), ha observado una tendencia creciente. Es así como en 1996 éste fue un 2,2% del producto, lo que es evidentemente superior al 1,6% que se logró en 1991, y resulta aún más favorable si se le compara con el 0,8% del producto observado en 1990. De aquí que normalmente el gobierno destaque esta positiva evolución para evaluar el desempeño de la política fiscal.

Es muy razonable destacar que el superávit fiscal es una medida más global de la evolución fiscal que el análisis parcial de los gastos. De aquí que se puede válidamente optar por evaluar a la política fiscal por esta medida que refunde los ingresos y gastos, en vez de usar sólo la evolución del gasto fiscal.

Sin embargo, este valor neto de ingresos totales menos gastos totales, no permite asignar al responsable del mayor supervávit. Para explicar mejor el punto se ha intentado un cálculo muy simple: ¿cuánto hubiera sido el superávit fiscal si los ingresos tributarios del gobierno se mantuvieran constantes como porcentaje del producto respecto a los recaudados en 1989 ? Es decir, de no mediar el esfuerzo privado para aumentar el financiamiento del gobierno a través de impuestos, ¿qué fue lo que hizo el fisco? Ello se puede ver claramente en el gráfico Nº 1.

El superávit observado (las columnas más obscuras) muestran la tendencia creciente ya comentada del su-perávit fiscal, así como también su leve disminución respecto a 1995, aunque claramente superior al su-perávit de 1989. Las columnas más claras reflejan el su-perávit que se hubiera logrado si la recaudación de cada año no creciera como porcentaje del producto respecto a la de 1989 (año base). De esta forma, el superávit corregido que mide el efecto fiscal puro o neto del aporte tributario del sector privado, se transforma en un déficit global.

Esto permite ver más claramente que si bien el superávit tiene una tendencia creciente, ello no es atribuible a un esfuerzo de gasto fiscal, sino a un crecimiento aún mayor de los recursos tributarios que el gobierno absorbe.

Tipo de Cambio Real y Política Fiscal

Lo anterior genera presiones sobre la tasa de interés, la cual debe subir en términos reales para contener el gasto agregado y poder generar espacios para rebajar la inflación. Es un hecho que en estos mismos años el éxito en materia inflacionaria está acompañado de un deterioro en el tipo de cambio real que se puede calificar de "impactante".

Entre 1990 y mayo del presente año la inflación ha cedido en 20,6 puntos porcentuales, mientras el tipo de cambio ha disminuido un 40% en igual período, y un 20% respecto a su nivel del año 1986.

El impacto cambiario se ha visto magnificado por una situación de gran liquidez externa, dado lo cual un incremento de las tasas de interés internas se traduce en un incremento en los flujos de ingresos de capitales. Pero ésto no significa que el problema sea un elemento externo; significa que, dado ese factor externo, se dejó de hacer un esfuerzo de mayor ahorro fiscal cuando más se requería.

Ante esta disyuntiva, en vez de asumir su esfuerzo fiscal, el gobierno prefiere acudir a los ya tantas veces usados instrumentos restrictivos: imponer un encaje a los créditos externos. Así, se trata de frenar el espacio a la entrada de capitales, y abrir espacio interno para continuar con esta dupla de política fiscal expansiva y monetaria contractiva que ha sido la base de los equilibrios macroeconómicos de acuerdo a su definición de los noventa.

No obstante, no podemos dejar de mencionar que el efecto práctico del encaje ha sido abrir una brecha de costos en perjuicio de las pequeñas y medianas empresas. Estas últimas sólo pueden acceder al crédito en el mercado interno a tasas altas, mientras las grandes lo pueden hacer en el sector externo a tasas de interés menores. Esta apreciación es validada con los resultados del trabajo de Salvador Valdés y Marcelo Soto,1 quienes concluyen que en el caso chileno las restricciones impuestas a la entrada de capitales en Chile han tenido efectos microeconómicos en términos de alterar la composición de la entrada de capitales, pero no han afectado el flujo neto de ingreso de éstos. Desde el punto de vista de la asignación de recursos, esto significa que hemos asumido una serie de costos sin lograr el efecto deseado en los influjos de capitales.

Como contraparte, la única alternativa de política disponible para que países pequeños como Chile enfrenten estas coyunturas externas de excesos de liquidez mundial son una combinación adecuada de política fiscal restrictiva con una política monetaria consistente con las tasas de interés externas vigentes. Evidentemente, para las magnitudes de influjo de capitales observados en los noventa, la tarea de anular el impacto de la entrada de capitales vía política fiscal aparece como una labor titánica, en razón de lo cual, debe buscarse complementar un esfuerzo en esta dirección con la aplicación de reformas que permitan incrementar más allá la productividad interna, de modo de compensar en parte el efecto que no sea posible anular sobre el tipo de cambio real.

En ambos aspectos, la política chilena ha experimentado falencias, de tal forma que todo el ajuste ha sido realizado por la vía del deterioro cambiario. En efecto, el gasto público total, neto de intereses e inversión financiera, precisamente cuando debió crecer sólo moderadamente, lo hizo excesivamente a tasas superiores a la de crecimiento del producto (ver cuadro Nº 1).

Fuente: Banco Central de Chile y Dipres.

El segundo componente de las políticas necesarias especialmente en estas coyunturas económicas es el de incrementar la productividad interna. Obviamente los encajes, como cualquier impuesto distorsionador a un factor productivo, son exactamente lo contrario a una política de aumentar la eficiencia de los mercados internos. Podemos destacar en esta dirección la apertura lograda en materia de telecomunicaciones, sin duda una importante contribución neta al desarrollo económico, de la privatización de FEPASA, de Ferrocarriles. Podemos mencionar como intenciones positivas a la lenta y tímida reforma bancaria, de las anunciadas y tan tramitadas privatizaciones en los sectores sanitario, portuario, aeroportuario, etc. En resumen, no fue por falta de ideas, o de espacios disponibles para aplicar este tipo de políticas. Ha sido falta de decisión y de empuje para sacarlas adelante.

Conclusiones

Los efectos analizados ya han sido mencionados en muchas oportunidades por Libertad y Desarrollo, y hoy aparecen siendo compartidos crecientemente por analistas internos y externos, quienes junto con admirar los resultados económicos de este país latinoamericano, contemplan su pérdida de fuerza y liderazgo al momento de encontrar soluciones innovativas y propositivas para enfrentar el futuro. En este sentido, los años noventa han sido años de consolidación que el país requería; un respiro tras el esfuerzo de los ochenta. Pero creemos que empieza a ser tiempo de reaccionar nuevamente. Precisamente hoy, las condiciones externas son extraordinariamente favorables para realizar un significativo esfuerzo de ahorro fiscal a través de la austeridad y de retomar el camino de las políticas de oferta. Se trata de consolidar ahora nuestro proyecto de país que desea dejar atrás el subdesarrollo y las frustraciones históricas.

1 Salvador Valdés y Marcelo Soto (1996): "¿Es Efectivo el Control de Capitales en Chile?" Paper presentado en la Conferencia Retorno de Capitales Privados a América Latina. Universidad Católica. 30 y 31 de julio de 1996.

Diversas autoridades del país, incluido el Presidente de la República, se han referido sistemáticamente en las últimas semanas al Estado y su rol en el proceso de desarrollo nacional. En general estas apreciaciones oficiales coinciden en señalar que el Estado en Chile no debe ser disminuido ya que consideran que su tamaño es ya muy reducido y que más bien lo razonable es hacerlo crecer para resolver los problemas sociales que el país posee. Asimismo, se plantea la necesidad de un Estado regulador más importante. Parte de estos argumentos surgen del reciente informe anual del Banco Mundial denominado «El Estado en un mundo en transformación». Ahora bien, una lectura completa de ese informe permite ver que su planteamiento central va en la dirección de modernizar el Estado para adecuarlo a las nuevas necesidades que plantea la economía de mercado abierta y la globalización. En efecto, el referido documento señala que: "hay varias formas de reducir la brecha creciente entre lo que se espera del Estado y su capacidad de respuesta. La solución consistirá, en parte, en lograr que las sociedades acepten una redefinición de las responsabilidades del Estado. Para ello se precisará una selección estratégica de las acciones colectivas que el Estado tratará de promover, junto con mayores esfuerzos para aligerar la carga que pesa sobre el sector estatal mediante la participación de los individuos y las comunidades en el suministro de los bienes colectivos fundamentales.

Pero el proceso de reforma no puede limitarse a reducir o diluir la función del Estado. Incluso con un enfoque más selectivo y una mayor dependencia de la ciudadanía y las empresas privadas, la atención de una amplia gama de necesidades colectivas en forma más satisfactoria exigirá un mejor funcionamiento de las principales instituciones estatales. A fin de elevar el nivel de bienestar de la población tendrá que ampliarse la capacidad del Estado, es decir, su capacidad de emprender y promover acciones de interés lectivo en forma eficiente.".

En otras palabras, el Banco Mundial señala que hay que traspasar al sector privado funciones que hoy desempeña el Estado y que no corresponden a su rol,

y hacer más eficiente y fortalecer aquellas funciones propias de él: es una aplicación del principio de subsidiariedad.

Desgraciadamente el gobierno ha politizado el debate al centrarlo en el tamaño del Estado y de esa forma escabullendo el tema de su modernización

En este análisis nos referiremos al planteamiento del gobierno y al tema del Estado que el país necesita.

¿Es el Estado Pequeño?

En general las comparaciones que el gobierno realizó para afirmar que el Estado en Chile es pequeño caen en un error fundamental. En efecto, es confundir «peras con manzanas» ya que nos comparan con países cuyo ingreso por habitante es varias veces superior al nuestro. En otras palabras miden países desarrollados como Estados Unidos, Europa y Japón con subdesarrollados como Chile. Lo correcto es hacerlo con el tamaño del Estado en esos países cuando experimentaron procesos de crecimiento altos y sostenidos. Esas comparaciones muestran que hoy el tamaño del Estado en Chile (22% del PIB) es aproximadamente 7 puntos porcentuales mayor que el existente en los países hoy desarrollados en su período de expansión. Así, por ejemplo, el tamaño del gasto público en Estados Unidos fue de 12% del PIB en el siglo pasado y de alrededor de 18% en 1938. En el caso de Japón el gasto público fue de alrededor de 19% del PIB en 1950. Los períodos citados en ambos países son de fuerte crecimiento económico. El tamaño del Estado en esos mismos países hoy alcanza a 37% y 32% del PIB, respectivamente y resulta relevante constatar que su crecimiento económico es mucho menor.

Resulta interesante comparar el tamaño del Estado a través de la carga tributaria en otros países que también son relevantes para Chile. Así, por ejemplo el cuadro Nº 1 nos muestra que en relación a países de América Latina y del Sudeste Asiático nuestro país tiene una carga tributaria alta. Luego, no son correctas las comparaciones realizadas y las conclusiones obtenidas.

(1): FUENTE FMI. Se excluye la seguridad social.

¿Un Estado Grande Soluciona los Problemas Sociales?

No es lo que la realidad nos señala. En efecto, mientras mayor es la libertad económica de un país lo que está asociado a menor carga tributaria, poca regulación, libertad de comercio y reducida inflación, mayor es el crecimiento y la generación de empleos. Esto es lo que produce los aumentos de ingreso que permiten superar la pobreza. En el caso de Chile ello ha sido evidente durante los últimos 9 años en que el 80% de la superación de la pobreza se debe al aumento del empleo producido por el sector privado. Más aún, sabido es que a partir de 1990 se aumentó considerablemente el gasto público en educación y salud (se ha más que duplicado) sin que ello signifique producir resultados significativos en mejorar la calidad de estos servicios estatales. Ello se produce porque una proporción mayoritaria de esos recursos adicionales no se han destinado focalizadamente a resolver los problemas más urgentes, sino que más bien se han orientado a satisfacer las presiones de los grupos más influyentes al interior de esas instituciones. Los programas sociales suelen terminar no beneficiando a quienes más los necesitan ya que otros sectores políticamente más influyentes «capturan» esos recursos para sí mismos. Como dice el informe del Banco Mundial «El Estado puede ser al mismo tiempo, capaz pero no muy eficaz si su capacidad no se aplica a atender los intereses de la sociedad».

Estado y Corrupción

El incremento del Estado no sólo tiene impacto económico y social, también tiene relación con un fenómeno que nos debe preocupar principalmente: la corrupción. Por diversos factores este fenómeno ha aumentado en el país. Cuando existe un Estado grande ya sea por su rol empresarial o regulador que interfiere en la actividad de la sociedad se producen incentivos para beneficiarse de esa actividad estatal. Así la corrupción crece con el aumento del tamaño del Estado como se puede apreciar en el Gráfico Nº 1.

Todo lo anterior lleva a que el Estado tenga un rol fundamental en la sociedad. Más aún, dado «que el que mucho abarca poco aprieta» lo señalado va en la dirección de que el Estado haga muy bien aquellas actividades que sólo él puede realizar. Para que ello ocurra debe desprenderse de sus empresas y de servicios que hoy puede realizar el sector privado. Así se podrá concentrar en temas, como la delincuencia, la justicia, las relaciones internacionales, la defensa, la promoción de la igualdad de oportunidades, la conducción macroeco-nómica, la corrección de externalidades, etc., funciones que hoy requieren urgentemente de un Estado eficiente para producir estos bienes colectivos que nuestra sociedad demanda.

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