La venta de las denominadas acciones "chispas" a Endesa-España, para posibilitar el control de Enersis y la alianza estratégica entre esta empresa chilena y la española, con el fin de acometer un vasto plan de inversiones en América Latina, han provocado todo tipo de reacciones. En efecto, tanto desde la perspectiva política como económica y valórica, la sociedad informada del país ha desmenuzado la operación. Esta cuenta, en cada uno de estos planos, con detractores y sostenedores.

La operación mencionada tendrá repercusiones, tanto en el orden económico, como en el político y cultural. Para una sociedad libre como la que postulamos, son fundamentales el ejercicio de la libertad individual y su expresión en los ámbitos señalados. Esa libertad, para ser más amplia y menos restringida por el Estado, debe ser acompañada de los valores propios de nuestra cultura cristiana; en otras palabras, la libertad se fortalecerá y consolidará siempre que la ejerzamos con la responsabilidad correspondiente. Al respecto, es saludable que negocios de las características del comentado sean debatidos por la sociedad civil en forma transparente y amplia.

Así, ella podrá obtener sus propias conclusiones y apreciar los aspectos favorables o negativos de la venta. Ello va a potenciar en el futuro las conductas más valoradas y desincentivar aquellas que no lo son. En este sentido ha sido conveniente la actitud de los empresarios involucrados, las instituciones gremiales, la prensa y organizaciones que se desenvuelven en el campo cultural-empresarial, al facilitar y promover el debate. La sociedad nacional se beneficia con ello al perfeccionar su proceso de decisiones y actuaciones.

En este contexto, el rol del Estado debe limitarse sólo al que corresponde a los Tribunales de Justicia en los litigios jurídicos correspondientes, al rol fiscalizador de la normativa financiera, propio de la Superintendencia de Valores y Seguros, y en el caso de la Cámara de Diputados, a fiscalizar los actos de las agencias del Ejecutivo.

Ahora bien, es probable que la venta analizada tenga dos consecuencias preocupantes desde la perspectiva de las políticas públicas: será utilizada por los críticos del sector privado en el ámbito económico y social para intentar frenar las iniciativas que buscan abrir un mayor espacio a la iniciativa individual. Además, permitirá fundamentar un incremento en las regulaciones del mercado financiero. Dada la relevancia de estas réplicas y nuestra especialización en políticas públicas las analizaremos a continuación.

Privatizaciones: Instrumento

para el Desarrollo

No debe confundirse la venta de un activo por parte del Estado con una operación comercial en el ámbito privado como la ocurrida entre las empresas denominadas Chispas y Endesa-España. Las privatizaciones han significado en el caso chileno, y en la gran mayoría de los países, una contribución fundamental al progreso. Ello ocurre porque el traspaso a la propiedad privada le permite a las empresas un incremento de su eficiencia interna a través de reducciones de costos e incorporaciones de nuevas tecnologías de producción. Además, se logra incrementar la eficiencia externa al producir bienes y servicios a menor precio o mayor calidad cuando, como ocurrió en nuestro país, la privatización va acompañada de normas que posibiliten mayor competencia, o de una adecuada regulación si no existen condiciones competitivas en el respectivo mercado.

Pero ello no es todo. Las privatizaciones han tenido otros impactos de gran relevancia para el país. Al respecto se pueden mencionar dos de gran actualidad. Las privatizaciones han colaborado al aumento del ahorro privado voluntario, pilar del desarrollo alto y sostenido y al incremento de la productividad de la economía nacional. En el cuadro Nº 1 se aprecia lo anterior, ya que exactamente en los años de mayor efecto de las privatizaciones se producen los aumentos de ahorro y productividad correspondiente.

Fuente: D. Hachette. "Ahorro Privado en Chile". Revista Economía. U.C. y Juan Andrés Fontaine. Seminario Cámara Chilena de la Construcción

Por lo tanto, en la actual coyuntura donde existe un gran consenso en la urgencia de incrementar el ahorro nacional y aumentar la eficiencia de la economía para contrarrestar el impacto negativo que la caída del tipo de cambio real ha significado, se hace necesario aprovechar este instrumento. Las posibilidades de abrir espacio al sector privado en el campo de las obras sanitarias, puertos, energéticos, procesamiento de cobre e infraestructura vial deben acelerarse y no detenerse.

Regulaciones en el Mercado Financiero

Diversos analistas, políticos y empresarios han señalado que la normativa del mercado de capitales debe ser perfeccionada, especialmente en lo relacionado con la oferta pública de acciones. Al respecto, nuevas regulaciones deben ser cuidadosamente evaluadas y diseñadas. Toda regulación tiene costos y beneficios y se debe aplicar siempre y cuando exista un beneficio neto. Asimismo, la regulación debe poseer ciertas características para que sea justificada y eficiente. Si no se cumplen los requisitos mencionados, una nueva normativa puede tener impactos negativos como los siguientes:

a) La globalización de los negocios y las exigencias de competitividad obligan a que muchas de las empresas nacionales requieran de aumentos de capital, alianzas estratégicas u otras formas que faciliten su crecimiento. Una regulación excesiva va a limitar la flexibilidad que se requiere para permitir estas operaciones de mercado, afectando el desarrollo de las compañías chilenas.

b) Uno de los factores más importantes para una buena asignación de recursos es la existencia de un mercado que no ponga restricciones a la entrada de nuevos accionistas controladores. Hay muchos ejemplos en el mundo de legislaciones que por proteger al accionista minoritario terminan perjudicándolo, al limitar las ofertas públicas de acciones o las tomas de control.

c) Las regulaciones que otorgan poder discrecional a la autoridad o que no reconocen las ventajas de un mercado en competencia facilitan la "captura" o influencia en las agencias reguladoras por parte de los propios regulados, en perjuicio de la sociedad como un todo.

Al revisar la legislación de valores chilena se aprecia que ella es bastante completa y sofisticada, posibilitando la operación de un mercado informado y competitivo. Si algún perfeccionamiento debiera introducirse, éste iría en la dirección de precisar las ofertas públicas de acciones, perfeccionar exigencias de información, dar plazos amplios para que los competidores tengan el tiempo suficiente para plantear sus ofertas y estipular que, en el caso de superar la demanda el límite máximo de la oferta pública, la adquisición de acciones se haga a prorrata de los accionistas interesados. En síntesis, la legislación actual es la adecuada y eventuales perfeccionamientos legislativos deben orientarse a profundizar la información y las facilidades para la competencia a través de normas impersonales y no debe caerse en el error de introducir regulaciones que dificulten la operación eficiente del mercado.

Estas consideraciones desde la perspectiva de las políticas públicas deben estar presentes en el debate correspondiente. Así, el Estado se limitará al rol que le corresponde y la sociedad civil internalizará y procesará las actuaciones de sus miembros.

---

La devolución de consultorios al Ministerio de Salud, anunciada por 55 comunas del país, constituye un hecho de gravísimas consecuencias para los beneficiarios del sistema público de salud. Efectivamente, siendo la administración centralizada más deficiente, provocaría una baja en la calidad de las atenciones y seguramente mayores costos. Por esta razón, es fundamental evitar este retroceso, por una parte, privilegiando este nivel de atención y, por otra, consolidando el proceso de descentralización, ya sea traspasando los consultorios de las comunas en conflicto a administradores privados dispuestos a asumir esta responsabilidad, para enseguida continuar la descentralización, abriendo el sistema de subsidio per cápita a instituciones privadas.

Se analiza a continuación el proceso de traspasos, los problemas actuales, los recursos financieros, concluyendo con nuestras recomendaciones.

Proceso de Traspasos

El traspaso de los consultorios se llevó adelante en 1987, mediante convenios realizados entre los servicios de salud y los municipios, donde se contempló el traspaso de bienes muebles e inmuebles en comodato por un plazo renovable de 10 años de duración. Con esto se logró desconcentrar la administración y entregar una mayor capacidad de decisión al nivel local respecto de la definición de prioridades sociales de su comuna. Más adelante, en 1995, el Estatuto de Atención Primaria Municipal consolidó este traspaso, transfiriendo de manera definitiva todos los consultorios que se encontraban, a esa fecha, en poder de los municipios.

En la actualidad, las municipalidades son responsables de la atención primaria de salud, que comprende las acciones de fomento, prevención y primera consulta de morbilidad. No hay duda que estas tareas las realizan de manera más eficiente que el gobierno central, ya que pueden captar mejor las necesidades de la gente, tienen facilidades para realizar una gestión a escala menor y son capaces de ejercer un más eficaz control de la ejecución.

Problemas Principales

Sin embargo, es posible constatar grandes diferencias en el accionar de los distintos municipios. El grado de resolutividad observado o la capacidad de resolver los problemas de salud de las personas es muy diferente entre comunas. Las diferencias derivan de múltiples factores, entre los que se puede destacar las diferencias en infrestructura disponible, en las condiciones geográficas que determinan una mayor o menor ruralidad, en los recursos disponibles en la comunidad y en los que reciben del nivel central, en la disponibilidad de recursos humanos, en condiciones históricas, en la propensión a delegar de los servicios de salud, etc..

En un extremo se encuentran los municipios que disponen de consultorios generales urbanos, pero que también cuentan con médicos de algunas especialidades que les permiten otorgar eficazmente la atención primaria, resolviendo la mayor parte de las patologías simples y derivando al nivel de referencia correspondiente sólo aquellos casos que necesitan atención de mucha complejidad. Por otra parte, existen municipios que sólo cuentan con postas rurales y la atención médica es otorgada por medio de rondas rurales del servicio de salud. En este último caso, gran parte de la atención primaria sigue siendo otorgada por el servicio de salud. Influye en esta situación, tanto la ruralidad en que vive la población beneficiaria, como la falta de recursos de infraestructura, financieros y humanos de que adolece la comuna.

Recursos Financieros

Los recursos financieros comunales para la salud provienen de aportes del Ministerio de Salud (63%), ingresos de operación (4%) y aportes de la propia comuna (33%). Los aportes del Ministerio no alcanzan al 9% del presupuesto total del sector y corresponden a sólo el 10% del presupuesto para prestaciones de salud contempladas en el presupuesto 1997. Las cifras anteriores demuestran que, a pesar de las recomendaciones técnicas, a las atenciones de salud de tipo preventivo comprendidas en la salud municipal no se les ha dado la debida importancia, a pesar de que grandes problemas de salud actuales, tales como la drogadicción, la hipertensión, el alcoholismo, el cáncer, etc., se podrían contrarrestar con acciones de tipo preventivo que se pueden implementar en este nivel de atención.

Las razones aducidas por los alcaldes para devolver los consultorios es el insuficiente aporte ministerial para financiar la atención primaria. Sin embargo, el gran volumen de recursos que el país ha destinado al sector público de salud, que ha significado un aumento de 121% en el período 1990-1997, para el sector en su conjunto, y un aumento de 174% para la salud municipalizada, hace que la preocupación por la eficiencia en su uso constituya un imperativo.

Para ello, desde mediados de 1994, se inició un nuevo sistema de traspaso de recursos a los municipios, que consiste en un pago per cápita por población adscrita con el fin de financiar el llamado Plan de Atención de Salud Familiar, que consiste en el paquete de prestaciones de nivel primario que los consultorios generales son capaces de otorgar. Este cambio en la modalidad de traspaso de recursos a los municipios es positiva, porque fortalece la libertad de elegir del usuario público, quien podrá inscribirse en el consultorio que desee, y, al mismo tiempo, a través de la competencia entre los consultorios para atraer un mayor número de inscritos, se establecen incentivos claros para atender mejor a los usuarios. Sin embargo, este nuevo sistema ha tenido una difícil implementación al no existir una real competencia entre municipios, derivada de la gran diversidad de situaciones observada; y, por otra parte, no elimina el problema actual de falta de incentivos para resolver el problema del usuario en el nivel primario, siendo posible que se mantenga el exceso de derivaciones a los niveles más complejos.

Conclusiones y Recomendaciones

No es posible devolver los consultorios de salud municipal al nivel central de administración, porque se perjudicaría enormemente al usuario del sector público que corresponde a nuestra población más necesitada. En todo caso, para hacerlo sería necesaria una ley, ya que el traspaso fue consagrado en el Estatuto de Atención Primaria.

Es urgente mejorar la calidad de la atención primaria. Para ello es necesario destinar una mayor cantidad de recursos, aumentando su importancia relativa en el gasto.

Debemos avanzar en el proceso de descentralización, mediante la apertura del nivel primario a prestadores alternativos, operando a través de un financiamiento per cápita. Se estima positiva la aparición progresiva de prestadores de atención de salud a nivel primario, cuya propiedad y gestión sea de carácter privado. Los municipios competirían entre sí y con el sector privado para atraer beneficiarios del Sistema Institucional y para captar "clientes", demandantes de prestaciones de salud. Y el problema de calidad de atención en el nivel primario, se regularía de acuerdo a los estándares definidos por el Ministerio, la competencia entre prestadores y la supervisión de los servicios de salud.

Se presenta una oportunidad para traspasar los establecimientos municipales de las 55 comunas que no desean continuar con esta responsabilidad a organizaciones no gubernamentales, a aquellas empresas solidarias de salud que deseen operar en esta fórmula y a instituciones privadas con fines de lucro que operan en el área de la salud.

---