La intervención del Presidente de la República en el tema presupuestario constituye una novedad y es indicativa de la importancia que tiene este proyecto para el país y de la creciente relevancia que el Gobierno le atribuye, lo que es positivo en la medida que se reconoce que el proyecto de presupuesto representa mucho más que un mero trámite en el Congreso.

Son dos las implicancias fundamentales del presupuesto. Por una parte, da cuenta de las prioridades del Gobierno al reflejar la asignación de recursos a las diversas funciones que realiza el Estado. Por otra, es un instrumento de política económica en cuanto incide en los equilibrios macro- económicos, en particular el fiscal, afectando variables tan importantes como el ahorro e incidiendo en el nivel de otras como las tasas de interés o el tipo de cambio. Es a este segundo aspecto, el impacto macroeconómico, al que nos referiremos en estas líneas.

Transparencia en la Información

A la natural complejidad de la discusión presupuestaria, que tiene su propia jerga y sus códigos, se suma muchas veces la reticencia oficial para entregar la información que es necesaria para el análisis de las cifras. En este aspecto se aprecian año a año algunos avances, mientras que en otros aspectos persiste la falta de transparencia.

Es así como esta vez el Director de Presupuesto se preocupó de entregar una diversidad de antecedentes muy importantes, tales como la distribución del incremento presupuestario por ministerios y el aumento de los gastos en inversión. Pero en contraposición, se mantiene reserva respecto a supuestos tan relevantes como el deflactor utilizado y la base de cálculo para determinar las variaciones porcentuales de los ingresos y de los gastos que se han anunciado.

Con los antecedentes disponibles se puede establecer la variación porcentual de los ingresos y gastos del presupuesto. No obstante, las variaciones que se obtienen de la información de base no corresponden siempre exactamente a las anunciadas por la Dirección de Presupuestos. Entendemos que ello, al menos en parte, se debe a una reclasificación de cuentas que no hace estrictamente comparable la ley 1997 con el proyecto de ley de este año. Es el caso de una partida de gastos en educación superior que ha sido reclasificada. No obstante, ello no explica todas las diferencias entre nuestros cálculos y los anuncios oficiales, por lo que presumimos que éstas se explican por otras reclasificaciones de cuentas.

No obstante los problemas de información mencionados,1 es posible establecer las siguientes relaciones entre el proyecto de ley de presupuestos para 1998 y la Ley de Presupuestos 1997. Los antecedentes se muestran en el cuadro Nº 1.

(1) Corresponde a las ventas de activos, la recuperación de préstamos y la inversión financiera con signo negativo.

(2) Es la suma de inversión real, inversión sectorial de asignación regional y transferencias de capital.

(3) Gasto corriente sin intereses más gasto de capital neto.

Fuente: Proyecto de Ley de Presupuestos para 1998 y Ley de Presupuestos 1997.

El superávit global del gobierno para 1998 cae en un 19% respecto del año anterior, con lo cual alcanza a un 0,8% del producto. Esta tasa no es suficiente para cubrir las pérdidas económicas del Banco Central, que en su cuenta al Congreso fueron estimadas en torno al 1% del producto. A modo de referencia, podemos señalar que el superávit global alcanzó su nivel más alto en 1995, con un de 2,5% del producto, y desde entonces se ha observado una sistemática reducción del mismo, para culminar con un presupuesto 1998 que contempla una situación de déficit cuasifiscal que resulta de agregar a las cuentas que tradicionalmente se agrupan dentro del sector público, aquellas provenientes de los estados financieros del Banco Central de Chile.

Este superávit es el resultado de un crecimiento de 6,4% de los ingresos corrientes, de un 40,3% en los ingresos netos de capital, y de un mayor gasto total igual a un 8%.

Análisis de los Ingresos

Entre los aspectos destacables en materia de ingresos pueden mencionarse:

a) Los ingresos tributarios en 1998 se ven afectados por los avances en la escala de rebajas arancelarias asociadas al MERCOSUR. No obstante ello, se mantiene una clara tendencia a subestimar los ingresos tributarios en torno a un 1% de crecimiento.

b) El incremento en los ingresos del cobre obedece a la entrada en operaciones de la mina Radomiro Tomic, y por lo tanto, se trata de algo permanente, no circunscrito a las volatilidades del precio del cobre.

c) Resulta llamativa la tasa de crecimiento de la venta de activos netos. Este resultado es producto de un incremento en un 4,7% en la tasa de crecimiento de las ventas y recuperaciones de préstamos, y de una reducción en la variación real de la inversión financiera, la cual se contabiliza como un ingreso negativo.

El Crecimiento del Gasto

Una primera estimación del crecimiento de los gastos corrientes lleva a una cifra de 6,8%, que difiere del 7,2% entregado por las cifras del gobierno por efectos de una reclasificación de cuentas. La cifra con más claro significado macroeconómico es aquella que indica el crecimiento del gasto corriente sin intereses. Este valor, depurado de las reclasificaciones conocidas, corresponde a un 7,2% real, tasa algo superior al crecimiento esperado del producto (6,8% en el presupuesto).

Esto se traduce no sólo en un efecto macroeconómico en el sentido de presionar las tasas de interés al alza, sino además en una pérdida adicional de flexibilidad del instrumento fiscal, toda vez que el gasto corriente, por su naturaleza, es menos fácil de ajustar en el corto plazo, en comparación al gasto en inversiones.

Este crecimiento del gasto corriente equivale a un total de 993 millones de dólares, de los cuales un 32% están destinados a financiar gastos de funcionamiento (gastos en personal, consumo y otros compromisos pendientes).

Por su parte, la inversión propiamente tal está creciendo en un 11,9% real, de lo cual un 5,3% corresponde al incremento en inversión real, y un 45,5% a transferencias de capital. Entre las transferencias de capital se encuentran, tanto recursos regionales y a las municipalidades, como transferencias a empresas públicas, entre otras. Esta cifra posiblemente hoy subestima las verdaderas transferencias en lo que respecta a recursos para empresas públicas toda vez que crecientemente se ha optado por mantener los recursos que ellas obtienen por la venta de activos al interior de las empresas que los venden, sin traspasarlos previamente al Tesoro Público.

En síntesis, se proyecta un crecimiento del gasto del gobierno de un 8% real, más de un punto por sobre el crecimiento del producto. Se trata pues de un presupuesto de continuidad en el sentido de que no existirá colaboración fiscal, ni siquiera neutralidad, respecto a los equilibrios macroeconómicos. Nuevamente en 1998, el Banco Central deberá ejercer una presión mayor de la estrictamente necesaria para lograr cumplir su meta inflacionaria. Tanto la teoría económica como la experiencia reciente nos muestran que esto se traducirá en una presión al tipo de cambio real.

De hecho, en su discurso ante el Congreso el Ministro de Hacienda hizo referencia a un estudio( del economista José de Gregorio), de acuerdo con el cual para subir en un peso el tipo de cambio se requiere un menor nivel de gastos de US$ 100 millones. Es decir, un presupuesto como el considerado en el proyecto de ley que se comenta, en que el gasto del gobierno crece en torno a los US$ 1.100 millones, estaría involu- crando una rebaja en el tipo de cambio de $11.

Concientes de ello, es que el presupuesto tiene implícita una caída en el tipo de cambio real para 1998.

De lo anterior se puede concluir que nuevamente la política fiscal para 1998 no será neutra, sino que simplemente complica la consecución de la meta inflacionaria del Banco Central. La diferencia entre este presupuesto y los anteriores no radica en que contempla un crecimiento del gasto por sobre el crecimiento del producto, situación que se ha repetido en años anteriores, sino en el efecto acumulativo sobre la economía nacional que agrega otro año más con la misma combinación inadecuada de política fiscal y política monetaria.

1 Estos problemas de información no son exclusividad de este año, sino que ya han ocurrido en años anteriores.

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Recientemente, el Ejecutivo ha manifestado su interés por reformar el sistema electoral binominal, para lo cual ha dado a conocer, de manera parcial, un proyecto de ley según el cual "busca hacer que los órganos legislativos expresen fielmente la voluntad de los ciudadanos".

Ahora bien, la estrategia comunicacional de la Concertación al respecto se ha concentrado en criticar el sistema binominal, acudiendo a argumentos más bien retóricos que a proposiciones lógicamente consistentes. En efecto, se han señalado una serie de críticas que, como mostraremos a continuación, o bien son infundadas, o de lo contrario, no guardan relación directa con el sistema binominal, sino con otras características del diseño político electoral actualmente vigente.

Así, entre las principales "críticas" que se señalan están:

1º El sistema binominal ha fracasado en su objetivo de eliminar los tres tercios de la política chilena. Lo que produce el sistema binominal es la tendencia a conformar bloques partidarios, lo que no es lo mismo que partidos. En efecto, lo que produce es la tendencia a estructurar coaliciones de partidos cuando éstos naturalmente no son capaces de conseguir una votación superior al umbral del 33,4%. En tal sentido, no se puede señalar que el sistema binominal haya fracasado o no; lo que ha sucedido es que, en la práctica, las elecciones se producen entre dos fuerzas o coaliciones de partidos, lo cual, a su vez, tiene el beneficio para el país de incentivar las posturas moderadas, castigando a los planteamientos extremos.

2º El sistema binominal es injusto, puesto que los distritos no son homogéneos y, por lo tanto, un diputado en una región tiene mayores posibilidades de ser electo que en otra al requerir menos votos. En primer lugar, los sistemas electorales no son ni más ni menos justos. Segundo, la mayor homogeneidad no tiene necesariamente que ver con el número de parlamentarios por distrito (dos en nuestro caso), sino con la conformación de los mismos, o sea cómo han sido diseñados, por ejemplo, cuáles comunas se incluyen en cada distrito. Tercero, la mayor o menor dificultad para ser elegido no tiene necesariamente que ver con el número de votos necesarios para ello; así, por ejemplo, ser diputado en un distrito pobre y rural de baja población (por consiguiente, donde el número de votos necesarios para ganar es menor) puede ser tan difícil y costoso como ser electo en uno urbano y rico. Cuarto, no existe razón para pensar que siempre los distritos deban ser de igual tamaño, sobretodo en un país cuyo régimen administrativo es unitario, es decir, en el que los parlamentarios representan al país y el mapa es un instrumento para elegir dichos representantes y para que la gente participe. Quinto, para mejorar la homogeneidad de los distritos, si es que ésta fuera deseable, no es necesario aumentar el número de parlamentarios; basta con diseñar un nuevo mapa electoral, el cual no es de la esencia del sistema binominal.

3º El mapa electoral del sistema binominal favorece a la Oposición. Como se señaló, el diseño o mapa electoral no tiene que ver con el sistema electoral binominal. Ahora bien, no es exacto señalar que las distorsiones favorecen a la Oposición, puesto que también favorecen a la Concertación en desmedro de los partidos pequeños. Es más, el proyecto del Gobierno no cambia esa situación. En efecto, tal como se aprecia en la sexta columna de la tablaNº1, la distorsión1, esto es la diferencia entre el porcentaje de votos y el de diputados que obtiene cada coalición, es similar e incluso mayor al comparar la situación actual (sistema binominal) y el proyecto del Gobierno.

	Situación Actual		Proyecto Gobierno		Distorsión
	%Votos	% Senadores	%Votos	% Senadores	Bin.	PryGob
Concertación	55,5	57,9	55,5	60,5	104,3	109,1
Oposición	32,8	39,5	32,8	39,5	120,3	120,3
UCC	3,9	2,6	3,7	0,0	71,1	0,0
PC	6,4	0,0	6,4	0,0	0,0	0,0
PHV	1,4	0,0	1,4	0,0	0,0	0,0

	Situación Actual		Proyecto Gobierno		Distorsión
	%Votos	% Diputados	%Votos	% Diputados	Bin	PryGob
Concertación	55,5	58,3	55,5	65,0	105,1	117,1
Oposición	32,8	40,0	32,8	35,0	122,0	106,7
UCC	3,9	1,7	3,7	0,0	42,7	0,0
PC	6,4	0,0	6,4	0,0	0,0	0,0
PHV	1,4	0,0	1,4	0,0	0,0	0,0

4º Genera distorsiones graves entre el número de cargos y votos obtenidos, las que son resueltas a través de las negociaciones que previamente realizan los partidos, por lo que la proporcionalidad no es un resultado del sistema binominal. Dado que los partidos, para obtener cargos parlamentarios, necesitan porcentajes altos de votación (más del 33%), están dispuestos a negociar, y producto de estas negociaciones es que los resultados electorales no generan la distorsión que se suponía produciría el sistema.

Ello demuestra que las conjeturas matemáticas no siempre tienen expresión real. En efecto, teóricamente hablando en un sistema binominal es posible que un partido o coalición con un 33,4% de los votos en todos los distritos obtenga el 50% de los cargos parlamentarios; sin embargo, también con un sistema proporcional2 un partido con un 33,4% de los votos podría obtener el 75% de los cargos. Sin embargo, la realidad es distinta. Es por esta razón que los partidos generan coaliciones, sólo que el sistema binominal genera mayores incentivos, puesto que existe mayor riesgo de no obtener cargo alguno.

5º El proyecto de gobierno representa un perfeccionamiento de nuestro sistema electoral porque hace más proporcional los resultados entre votos de partido y cargos. Ello no necesariamente es así. Como se aprecia en la tabla Nº1, el nivel de distorsión no disminuye de manera importante con la iniciativa gubernamental.

Para ello hemos simulado con los resultados electorales de 1993 qué ocurre con la representación en el Senado y en la Cámara de Diputados, de las principales agrupaciones políticas del país. Se observa que el cambio más significativo es el aumento de la representación en favor de la Concertación, asegurándole que con un 55% de los votos obtenga el 65% de los escaños en la Cámara de Diputados y un 60% en el Senado. Asimismo, de acuerdo a la simulación realizada, el proyecto de reforma al sistema electoral no le otorga mayor representación a los partidos pequeños como la UCCP y el PC, sino que beneficia al bloque concertacionista.

Conclusión: Otro Traje a la Medida

Los sistemas electorales son muy importantes en una sociedad democrática, ya que pueden influir no sólo en la representación ciudadana, sino que también en la gobernabilidad del país. Por ello es que sus reformas deben estar precedidas de un profundo debate que demuestre la necesidad de cambio. No ha sido el caso con la iniciativa anunciada por el Gobierno. Esta más bien parece un traje a la medida, destinado a aumentar el número de parlamentarios que elegiría la Concertación sin que sea necesario para ello aumentar la votación. Muchas de las críticas que se realizan al sistema binominal para justificar su cambio, son aplicables al sistema propuesto. En definitiva, el discurso dice una cosa y los hechos, otra.

NOTAS:

1 En efecto, el valor máximo de distorsión en contra sería 0, por ejemplo, cuando no se obtienen escaños a pesar de obtener votación. El máximo valor de distorsión a favor será tan grande como sea dividir un porcentaje mínimo de votos con uno alto de escaños. Así, por ejemplo si un partido obtiene un 10% de los escaños (12 diputados) con un 2% de los votos, diremos que el índice de distorsión es 500. No existe distorsión cuando el índice es 100, o sea cuando el porcentaje de escaños es igual al porcentaje de votos.

2 Supongamos de 4 diputados por distritos y con 6 partidos compitiendo y en que 5 de los cuales no obtiene más del 13.5% de los votos y sólo uno alcanza el 33.4% de los votos.

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