Ahorro es el proceso mediante el cual una economía destina parte de su producción para la generación de ingreso en el futuro. Las familias, las corporaciones y el gobierno ahorran. Las familias ahorran para la compra de bienes durables así como para su jubilación; las corporaciones, por su parte, ahorran para financiar la creación de nuevos proyectos y empresas; mientras que los gobiernos lo hacen para poder financiar el gasto en infraestructura que realizan. El ahorro agregado, que se genera a partir de esta serie de decisiones individuales, es la restricción más relevante para establecer el monto global de inversión del país, por lo que juega un significativo rol en la determinación de los equilibrios macroeconómicos.

En el cuadro Nº1 se puede apreciar la importancia que ha tenido la inversión en el crecimiento de nuestra economía. De hecho, en el período 1988-92, cuando la economía creció en un 7,7% promedio anual, la contribución del capital fue de 2,8%; es decir, cerca de un tercio del crecimiento se debe a la inversión realizada.

Todo el mundo pareciera estar de acuerdo en que es indiscutible la importancia del proceso de ahorro e inversión en el crecimiento total de la economía. El cuadro Nº2 muestra la evolución que ha tenido el ahorro y la inversión en nuestra economía en los últimos años.

Fuente: Banco Central de Chile.

Tal como se puede observar en la evolución de la tasa de ahorro nacional bruto, hubo un cambio sustancial durante la década de los ochenta, período en el que se subió desde niveles cercanos al 8% del PIB a valores cercanos al 24% del PIB. Este sustancial incremento permitió sustituir parte importante del ahorro de origen externo, así como incrementar la formación bruta de capital (Inversión) en Chile, con lo cual se sustentó el crecimiento registrado en estos años. Una de las razones que explicarían este cambio estructural ha sido lo que el economista Dominique Hachette1 ha llamado "oportunidades de inversión", factor que correspondería a la apertura al comercio exterior que induce a una mayor absorción de tecnología intensiva en capital, más el proceso de privatizaciones que provoca un esfuerzo mayor en el aprovechamiento del capital que pasó a ser controlado por el sector privado.

Sin embargo, durante la década de los noventa no se ha visto un nuevo cambio, y de hecho la proyección de ahorro nacional bruto para el presente año supera levemente el equivalente al 25% del PIB. Es decir, el ahorro se ha estancado, lo que pone en riesgo las posibilidades de crecer en el futuro. En este contexto cabe analizar las causas que han motivado la creación, por parte del gobierno, de una comisión especial del ahorro así como la presentación de una serie de propuestas al respecto. Antes de referirse a las posibles soluciones, es interesante revisar, a la luz de las enseñanzas de la teoría económica, cuál ha sido la realidad del ahorro en nuestro país.

Para entender el proceso de ahorro y las variables que la afectan, es necesario revisar algunas de las teorías vigentes2. Una de ellas señala que el ahorro es visto como el resultado de la elección entre consumo presente y consumo en el futuro. De esta manera, las personas eligen sus niveles de consumo en cada momento y utilizan el mercado de capitales para transferir consumo presente hacia el futuro, a través del ahorro, o desde el futuro al presente, a través de la deuda. Otra vertiente de análisis sugiere una relación estrecha entre el ingreso corriente y el consumo, dejando al ahorro como un residuo, es decir, lo que sobra.

Ahora bien, en la realidad la mayoría de las familias realizan un ahorro obligatorio en el sistema de AFP, y otro voluntario que canalizan a través de los distintas alternativas disponibles. Sin embargo, es necesario tener presente que para los niveles de ingreso per-cápita existentes en Chile hoy en día, el porcentaje de ahorro voluntario de las familias es muy reducido, lo que nos hace mirar hacia el otro agente ahorrador en el sector privado, las empresas.

Las empresas pertenecen a personas, y son esas personas las que, a través de las decisiones de reparto de dividendos, definen la tasa de ahorro de las empresas. Este es el componente más importante de generación de ahorro privado voluntario en nuestro país.

Los Anuncios del Ministro Aninat

Dada esta realidad en que las empresas son los mayores agentes de ahorro privado voluntario en el país, llama la atención que las medidas pro-ahorro anunciadas no incluyan reformas que incentiven al no retiro de dividendos, como sería la propuesta tributaria de eximir de impuestos las utilidades reinvertidas y hacer tributar sólo las retiradas, regla que estuvo presente en Chile hacia fines de los ochenta. Ello constituiría una mera postergación de impuestos, ya que los socios de una empresa no están dispuestos a reinvertir para siempre y, por lo tanto, en algún momento requerirán dividendos y en esa ocasión las utilidades tributarán.

En cambio, las medidas se orientan a lo siguiente:

Cultura del Ahorro: creación de programas de educación y capacitación para el ahorro que resalten los valores de la austeridad y de la previsión y los beneficios del ahorro. Se difundirá la amplia gama de los instrumentos de ahorro existentes y sus vías de acceso.

Nuevos instrumentos de ahorro a largo plazo: elaboración de una oferta amplia, variada, atractiva y publicitada de instrumentos financieros para el ahorro de largo plazo, donde el sistema financiero provea de nuevos instrumentos con diversidad de plazos, cláusulas de retiro, niveles de riesgo y otras condiciones.

Ahorro para fines específicos: monitorear los programas de subsidios fiscales de complemento del ahorro para fines específicos, como por ejemplo, la vivienda.

Sesgos del sistema tributario contra el ahorro personal.

Aumento del tope imponible para pensiones hasta 90 UF y ampliación de cobertura.

Al revisar las medidas más importantes, puede observarse que un gran número de ellas busca alterar el comportamiento de las personas a través de aumento de la austeridad y mediante la diseminación de información sobre alternativas de ahorro no conocidas por un grupo importante de personas. Sin duda, modificar la tasa de ahorro voluntario, vía mayor apreciación de la austeridad, es una tarea de alta complejidad ya que cambios culturales como los propuestos pueden tomar décadas en surtir efectos. Por otra parte, y dada la globalización de las comunicaciones, parece poco probable que exista un número importante de familias que no conozca la posibilidad de abrir una cuenta de ahorro en un banco.

En relación a los nuevos instrumentos de ahorro, cabe preguntar la razón por la cual el sector privado no los ofrece en la actualidad, en un contexto de un sistema financiero bastante moderno. Salvo que sea intención del Ministro de Hacienda que el Banco del Estado ofrezca instrumentos de ahorro subsidiados, lo que lleva a una discusión mucho más profunda sobre la necesidad de tener tal subsidio.

En relación a los sesgos tributarios contra el ahorro personal, sin duda existe espacio para diferenciar tributariamente a los contribuyentes según su nivel de ahorro, de manera tal que no se tribute sobre aquella parte del ingreso que se ahorre, tal como lo permite el artículo 57 bis de la Ley de la Renta, el que curiosamente podría ser eliminado bajo la actual administración.

Por último, el incremento del tope imponible desde 60 a 90 UF, aumentará el flujo de recursos captados por las AFP's reduciendo en idéntica magnitud el ingreso disponible de las personas. Ahora bien, si dichas personas desean mantener sus niveles de consumo, entonces procederán a reducir su ahorro voluntario en el mismo monto, quedando de esa manera constante el ahorro total de las familias, por lo cual el efecto agregado puede ser poco significativo. Cabe objetar además esta medida por constituir un aumento del ahorro obligatorio, justamente de aquellas personas respecto de las cuales es discutible que el Estado deba intervenir en la solución de su problema de jubilación. Si alguna justificación hay para el ahorro obligatorio, es que personas de escasos ingresos podrían quedar indefensas en la vejez. No es el caso de quienes ganan 90 UF mensuales.

En conclusión, como respuesta a inquietud que ha surgido debido al estancamiento del ahorro en Chile y las negativas consecuencias que ello traería, la autoridad anuncia un programa para incrementar el ahorro que en la práctica sólo contiene elementos publicitarios y el incremento del ahorro obligatorio, sin que necesariamente se incremente el ahorro total. Esperamos que la Comisión designada, integrada por connotados expertos, corrija la debilidad de las propuestas oficiales e incorpore instrumentos que permitan un real aumento del ahorro en Chile.

1 Ahorro Privado en Chile. Dominique Hachette. Marzo 1997

2 Global saving. International Monetary Fund. May 1995.

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Un principio fundamental en un sistema democrático es la existencia de límites y resguardos al ejercicio del poder. En el caso del gobierno, sus límites están dados, tanto por la existencia de otros poderes, así como por la posibilidad de fiscalizar sus actos y, tal vez el más importante: por el ejercicio de la soberanía ciudadana que se expresa principalmente en los períodos eleccionarios a través de las votaciones.

Ahora bien, para poder ejercer adecuadamente esta soberanía se requiere estar informado permanentemente de los actos del gobierno y por supuesto de la forma como éste administra los recursos que el soberano, esto es, las personas, han entregado al elegido -administrador- Presidente. Ese es el fundamento para la obligación del Ejecutivo de rendir cuenta pública de sus actos y de la forma como utiliza los recursos públicos.

Gastos Reservados	Ley	Ley	Miles US$	Miles US$
millones $ 1998	1997	1998	1997	1998
Ministerios Políticos	5.626,20	7.023,66
Presidencia de la República	4.462,75	5.944,60	820	820
Secretaría Gral. de la Presidencia	115,53	137,52
Secretaría Gral. de Gobierno	1.047,92	941,54	603	597
Defensa Nacional*	113.267,41	106.956,05
Subsecretaría de Guerra, Ejército	40.772,52	38.624,72	14.998	14.317
Conducción Superior	304,82	286,20	251	251
Transfer. al C. Sup. Def. Nacion.	1.020,44	1.164,60	717	1.022
Subsecretaría de Marina, Armada	32.246,48	30.080,68	26.202	27.374
Subsecretaría	11,60	10,89
Subsec. de Aviación, Fuerza Aérea	14.148,74	13.848,16	30.507	32.135
Subsec. de Aviación, Subsecretaría	11,60	10,89
Subsecretaría de Carabineros	17.719,54	16.612,24	6.980	6.999
Subsecretaría de Investigaciones	7.031,68	6.317,67	1.324	1.319
Relaciones Exteriores	2.228,20	2.008,31
Secret. y Adm. Gral. y Serv. Exterior	2.098,83	1.892,31	33.084	34.303
Dirección de Fronteras y Límites	129,38	116
Ministerio del Interior	1.377,60	1.293,50
Secretaría y Adm. Gral.	900,21	845,22
Gobierno Interior	118,56629	111,37
Dirección de Seguridad Pública	358,82637	336,91
Total	122.499,42	117.281,52	115.486	119.137

* Los gastos de las Subsecretarías de las ramas de las FF.AA, Carabineros e Investigaciones, no se encuentran detallados, los que sí son reservados y los que no los son y se incluyen dentro de bienes y servicio de consumo como un todo.

Frente a este planteamiento teórico acerca de las características que debe tener un sistema democrático, nos encontramos con la existencia de los llamados gastos reservados, (ver cuadro) que son recursos públicos de que disponen ciertos Ministerios en nuestro país para gastar discresionalmente y sin rendir cuenta. Estos gastos reservados, por su especial característica de ser secreta su utilización, dan pábulo para una gran especulación respecto a su uso. Así, por ejemplo, se especula que podrían utilizarse para financiar campañas políticas, viajes, comidas, etc; en fin, para materias que no tengan relación con las funciones propias del Ministerio o cargo que las ejerce. Del total de gastos reservados incluidos en la Ley de Presupuestos 1998, hay más de 10 mil millones de pesos que no están destinados a Defensa o a la Dirección de Seguridad Pública, y que caen, por lo tanto, bajo la sospecha de ser utilizados políticamente o al menos en usos no razonables.

Adicionalmente, puede constatarse que se viene estableciendo en el Proyecto de Ley de Presupuestos para 1998, para la Presidencia de la República un monto de $1.598 millones de pesos para financiar, sin rendición de cuentas, la Cumbre de Presidentes a realizarse en Chile el próximo año. Cabe preguntarse, ¿por qué esta Cumbre tiene que financiarse con gastos reservados, por qué los chilenos no pueden conocer cómo se están utilizando los recursos destinados a la realización de este evento? ¿Existe alguna razón que ponga en peligro la seguridad nacional como para que esto sea secreto? ¿O acaso se establecen con esta modalidad, porque no se desea informar el detalle de los gastos sociales involucrados en este evento?

Comisión de Etica Pública y

Gastos Reservados

Justamente por la falta de transparencia en la utilización de estos recursos, es que la Comisión Nacional de Ética Pública creada en 1994 por el Presidente Frei, propuso eliminar la existencia de los gastos reservados en la modalidad actual y establecer una modalidad especial de gastos discrecionales cuando se requiera flexibilidad, pero con la obligación de rendir cuenta detallada de ellos a la Contraloría y a la ciudadanía en general. De manera excepcional se justificaría la permanencia de los gastos reservados por razones de Estado que habría que analizar muy bien en qué casos se presentan.

Pues bien, el gobierno se ha negado sistemáticamente a recoger esta propuesta. Cada vez que se ha planteado por parlamentarios de oposición, se ha negado a discutir el tema; más aún, también ha rechazado incluirlo en la discusión de proyecto de Ley de Probidad.

También ha rechazado toda posibilidad de incorporar en la ley de Administración Financiera del Estado la definición de gastos discrecionales y de gastos reservados; por último, en reiteradas oportunidades los parlamentarios de la Concertación, utilizando la mayoría de que disponen en el Congreso, han declarado inadmisibles las indicaciones de la Oposición para incluir estos gastos discrecionales con rendición de cuentas en la Ley de Presupuestos.

Concluyendo...

A manera de conclusión se puede señalar que no es conveniente mantener la actual situación en materia de gastos reservados. Para el bien del país se necesita mayor trasparencia en la materia, para lo cual deben acogerse los planteamientos que la Comisión Nacional de Etica Pública propuso en 1994.

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