La Historia Reciente

La evolución del índice de remuneraciones del sector público, que sólo incluye los reajustes generales de remuneraciones, presenta, tal como se muestra en el cuadro Nº 1, una evolución bastante moderada durante el primer gobierno de la Concertación, aunque experimenta un aumento mayor bajo la actual administración. De hecho puede apreciarse que, con respecto a 1990, el nivel promedio de las remuneraciones del gobierno se ha incrementado en casi un 20% por sobre la inflación, habiéndose producido gran parte del incremento durante el gobierno del Presidente Frei.

Años	Indice	Variación Anual
1990	100,00
1991	101,89	1,9%
1992	103,71	1,8%
1993	104,96	1,2%
1994	107,99	2,9%
1995	111,85	3,6%
1996	115,51	3,3%
1997	119,29	3,3%

Memorándum:

1.- Considera los siguientes reajustes generales: 1º de diciembre 1990 de 25%, 1º de diciembre 1991 de 18%, 1º de diciembre 1992 de 14%, 1º de diciembre 1993 de 15%, 1º de diciembre 1994 de 12,2%, 1º de diciembre 1995 de 11%, 1º de diciembre 1996 de 9,9% y 1º de diciembre 1997 de 6%.

2.- Supone una variación del Indice de precios al consumidor entre diciembre de 1996 e igual mes de 1997 de 5,9%.

Sin embargo, este indicador no es totalmente representativo de la evolución real de las remuneraciones fiscales, debido a que se ha producido una expansión importante del gasto en remuneraciones a través de reajustes selectivos. El efecto de estos reajustes selectivos se puede apreciar en el cuadro Nº 2, donde se muestra la evolución del gasto en personal entre los años 1990 y 1997. Estas cifras, expresadas en moneda de igual poder adquisitivo, muestran que entre el año 1990 y 1997 el gasto en personal se ha expandido en un 34,6% real. Esta cifra recoge el efecto de la mayor expansión de personal estatal, así como los mejoramientos sectoriales que se han asignado por ley particular.

Años		Variación Anual
1990	689.996
1991	756.877	9,7%
1992	832.870	10,0%
1993	923.679	10,9%
1994	992.619	7,5%
1995	1.073.879	8,2%
1996	1.159.289	8,0%
1997(1)	1.214.251	4,7%

Memorándum:

1.- Corresponde al presupuesto actualizado 1997.

Como puede observarse en el cuadro Nº 2, la evolución del gasto en personal refleja el efecto de los mejoramientos selectivos, ya que entre 1990 y 1997 el gasto real en personal ha subido en un 76%, mientras que las remuneraciones reales según el cuadro Nº 1 han subido en un 19,9% en igual período. Mientras la cantidad de funcionarios públicos se ha incrementado en un 17%, lo que nos lleva a que existe un 26,4% de incremento del gasto en personal que no corresponde a los reajustes generales ni al incremento de funcionarios públicos, sino que a mejoramientos selectivos. Efectivamente, entre marzo de 1990 y octubre de 1997 se han presentado al Congreso cerca de 50 proyectos de ley que tienen directa incidencia sobre el gasto en personal a través de asignaciones especiales y reajustes diferenciados.

Ahora bien, muchos de estos reajustes especiales se han logrado luego de un especial proceso de negociación entre asociaciones de funcionarios y el ministro respectivo. Sin embargo, es necesario recordar que los empleados públicos no pueden formar sindicatos, no tienen derecho a negociar colectivamente, ni menos tienen derecho a huelga. Por otro lado, disfrutan de inamovilidad y de una carrera funcionaria regulada por ley. Lamentablemente, por la vía de los hechos y validado por la autoridad se ha generado una dinámica en la cual existe un sindicato único de facto que negocia con los ministros y que declara la huelga ilegal si la oferta no le satisface. No debe sorprendernos, por lo tanto, que nuevamente se anuncien amenazas de huelga, debido a que los funcionarios públicos no les agradó el reajuste anunciado por el Ministro de Hacienda para diciembre próximo de un 6%.

El Nuevo Sistema de Reajuste

Junto con anunciarse el reajuste general de diciembre próximo se presentó un proyecto de ley que crea la asignación de modernización, que no es imponible, pero sí tributable, que beneficia a los funcionarios de los servicios públicos del gobierno general, excluidos aquellos empleados que tienen códigos administrativos especiales, como son los pertenecientes a los Servicios de Salud, Fuerzas Armadas, Poder Judicial, Servicio Nacional de Aduanas, Ministerio de Obras Públicas, Consejo de Defensa del Estado y la Comisión Chilena de Energía Nuclear. Sin embargo, es necesario señalar que sí recibirán esta asignación algunos servicios que tienen bonos especiales como el Servicio de Impuestos Internos y la Dirección de Presupuestos.

La asignación de modernización se desglosa en los siguientes componentes y tendrán derecho a ella los funcionarios de los servicios anteriormente nombrados que están calificados en Lista Nº 1, de distinción, o en Lista Nº 2, buena:

Componente General: Un pago mensual equivalente al 5,5% de la remuneración durante el año 1998, subiéndose a 6% durante el año 1999. Esta asignación se entregará a todo el personal de planta y contrata sin que exista ninguna exigencia de mayor productividad.

Componente Institucional: A partir de 1999, un pago mensual, adicional al anterior, del equivalente a un 3% de la remuneración para aquellos funcionarios de servicios públicos que cumplan el 90% o más de las metas anuales que se definieron para el servicio. La asignación será de un 1,5%, si el servicio cumple entre el 75% y 90% de las metas anuales.

Componente Individual: A partir de 1999, un pago mensual, adicional a los anteriores, del equivalente a un 4% de la remuneración para aquellos funcionarios públicos que se encuentren en el 33% de los mejor evaluados del servicio y de un 2% para el restante 66% de los mejor evaluados del servicio.

Como puede apreciarse en el detalle anterior, existe un esfuerzo por relacionar el desempeño con la remuneración obtenida, tal como es habitual en el sector privado. Sin embargo, el llamado componente general lo recibirá más del 90% de los funcionarios públicos de los servicios incluidos, ya que el número de personas en listas Nºs 3 y 4 es bastante reducido. Por su parte, el máximo porcentaje que podría recibir un funcionario que se encuentre en un servicio que cumplió las metas institucionales y que se ubicó en el 33% mejor evaluado es de 13% de la remuneración original, cifra que, a la luz de los incrementos en el sector privado, es claramente generosa.

Indudablemente, la administración de personal estatal debe modificarse de manera paulatina, incorporando mayor flexibilidad y correspondencia entre remuneración y desempeño. Ahora bien, el proyecto de ley, si bien avanza en este sentido, podría perfeccionarse en los siguientes aspectos:

i) Hacer imponible esta asignación: Efectivamente es una mala costumbre en el sector público el dejar parte de la remuneración como no imponible, con los consiguientes efectos que se registraron en el pasado, cuando la mayor parte de la remuneración era no imponible, generando una gruesa separación en la remuneración total del trabajador y la pensión obtenida. Por consiguiente, tal como ocurre en el sector privado, es necesario que esta asignación sea imponible.

ii) Eliminar el componente general e incrementar en idéntico valor el componente individual: Esto hace mucho más fuerte la relación entre productividad y asignación, eliminándose un componente general que es prácticamente un reajuste general sin condiciones, salvo el pertenecer a listas 1 y 2, como ocurre con cerca del 90% de los empleados. Por lo tanto, se eliminaría este reajuste general y esos recursos serían utilizados en diferenciar mucho más a los empleados más destacados.

Concluyendo...

En primer lugar, el efecto del proyecto recién presentado es que, además del reajuste general de 6% que recibirán los empleados del Estado en diciembre próximo, una parte de ellos recibirá a partir de enero un reajuste adicional de 5,5%; es decir, un reajuste total de 11,5%. Este último incremento es con la sola condición de pertenecer a listas 1 y 2, es decir, casi todos los empleados. Este incremento supera con largueza los reajustes que se observan en el sector privado y provocarán una expansión del gasto público que, como ha sido tradicional, dificultará la paulatina reducción de la inflación y de la tasa de interés.

En segundo lugar, a partir de 1999 se iniciaría el aumento de remuneraciones relacionado con el desempeño institucional e individual, lo que va en el sentido correcto, pudiéndose perfeccionar en los aspectos señalados. Sin duda, aún existe mucho camino por recorrer, pero iniciativas que permitan premiar a los buenos funcionarios y facilitar el despido de los empleados mal evaluados, siempre son necesarias para mejorar la calidad de la atención a la población.

La semana pasada quedó en evidencia la eficiente organización de los habitantes de Santiago y la V Región frente al paro de la locomoción colectiva, específicamente de los buses urbanos. Hubo quienes hicieron negocio, ofreciendo el servicio de transporte; otros más generosos lo hicieron por motivos solidarios, en tanto otros aprovecharon la situación para hacer campaña política.

El paro fue una reacción de los empresarios del sector que expresaron su desacuerdo con las bases de la próxima licitación de recorridos, conocida como el proyecto Doñas.

Sin embargo, a pesar que el paro duró sólo 7 horas, no es posible afirmar que lo anterior constituye una derrota para los empresarios de buses o una victoria para el Ministerio de Transportes. Por el contrario, el análisis siguiente muestra cómo las presiones de ciertos grupos finalmente redundan en beneficios para ellos. Todo lo anterior deriva de la existencia de regulaciones ineficientes.

¿Qué Razones Motivaron el Paro?

Una de las razones principales que motivó el paro fue el rechazo, por parte de los empresarios y choferes del sector, de la forma y fondo de las bases de la próxima licitación de recorridos elaborada por el Ministerio de Transportes. Dentro de ello, no estaban de acuerdo con la implementación del sistema de tarifas por sector y horario, ni tampoco con la reducción de frecuencias del servicio.

Por otra parte, le exigían al Gobierno ciertas cosas como: la autorización de la instalación de terminales fuera de las vías públicas; que las bases de licitación contemplaran la entrega de uniformes a los conductores y un seguro de vida; además le pedían que modifique la ley y que el Ministerio fije las tarifas de este servicio; además solicitaban terminar con el parte empadronado y realizar fiscalizaciones más transparentes; que las bases de licitación contemplaran los costos por la instalación de cobradores automáticos de pasaje, etc.

Por su parte, dentro de las solicitudes propias de los choferes al Gobierno y a los empresarios, pedían un salario de 4,75 ingresos mínimos mensuales (aproximadamente, $340.000), gratificación anual y bonos de reconocimiento.

Los empresarios, por otra parte, solicitaban al Gobierno que controlara los taxis colectivos y estableciera la tarifa de pasajes en $200.

El Acuerdo Posterior

El acuerdo firmado el pasado 21 de octubre, por el Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones, el Consejo Superior de Transporte de Pasajeros y el Consejo de Transporte de la V Región - que puso fin al paro de microbuses-, establece principalmente que los problemas derivados de discrepancias entre las partes se solucionarán mediante una lógica de racionalidad más que de conflicto. Y otorga la posibilidad de discutir y analizar, en conjunto, los puntos que han generado una situación de desacuerdo entre las partes.

En lo particular, el acuerdo señala, que es necesario:

a) respaldar e impulsar la iniciativa parlamentaria que suspende la inscripción de taxis básicos y colectivos, procurando el Ministerio la mayor urgencia en la tramitación de la Ley, y posteriormente, el Ministerio se compromete a reglamentar estos servicios.

b) que el Ministerio incremente la fiscalización de los medios de transporte que no respeten la normativa que regula el transporte público de pasajeros, como es el caso de los minibuses.

c) que el Ministerio se aboque al estudio de una normativa que flexibilice la instalación y el uso de terminales, buscando una mayor equidad entre los medios de transporte.

Respecto de la futura licitación del transporte público de Santiago, principal punto de discordia, se estableció que:

El Ministerio generará mecanismos de reajustabilidad tarifaria que cumplan con un nivel de rentabilidad acorde a los costos y exigencias de calidad y modernidad.

El sector se compromete a participar competitivamente en esta licitación, como ha ocurrido en los distintos procesos anteriores, y el Ministerio se comprometió a aplicar factores similares a las licitaciones pasadas o métodos de relación precio-calidad.

Referente a los conductores, el Ministerio se comprometió a considerar el seguro de vida y la entrega de uniformes.

Efectos de Esta Negociación

Luego de revisar el acuerdo y las solicitudes de los empresarios y choferes del sector, uno puede derivar los siguientes efectos de las medidas acordadas:

1.- Iniciativa que congela el parque actual de taxis básicos y colectivos. Los efectos económicos de aplicar una medida de esta naturaleza, son múltiples. Dentro de los más importantes se encuentran:

(i) La mayor escasez de un recurso se traduce en un aumento de su precio. En este caso, al congelar el número de taxis, el permiso para ser taxista se convierte en un recurso escaso. Por lo tanto, lo más probable es que el permiso para ser taxista (o licencia) comience a ser transable a un precio positivo. En la actualidad, esto no se produce porque quien quiere ser taxista, puede inscribirse libremente.

(ii) Al establecer una limitación al número de taxis, sube el precio y se reduce la calidad del viaje. Cada taxista querrá captar la mayor cantidad de pasajeros posible y, lo más probable, es que si la capacidad de cada vehículo es de 4 pasajeros, ellos estén incentivados a llevar a 5.

(iii) Se incentiva una mayor circulación de los taxis, no resolviendo el tema de congestión, ya que para cada taxista será más rentable circular llevando pasajeros.

(iv) Se produce una redistribución del ingreso en favor de los taxistas ya existentes, y son los consumidores o clientes los que salen perjudicados, ya que tendrán que pagar un precio mayor por un servicio de inferior calidad.

(v) Se producirá un beneficio para los actuales taxistas, discriminando en contra de quienes en el futuro deseen ingresar a la actividad. Ello producirá, además, todo tipo de privilegios.

Si se quiere controlar que los taxis colectivos efectivamente cumplan su recorrido, entonces lo óptimo sería aumentar la fiscalización, pero una medida que restringe el parque no soluciona el problema y crea distorsiones adicionales como las señaladas.

2.- Instalación de Terminales. Actualmente, los terminales de locomoción colectiva urbana sólo pueden localizarse en las zonas que contempla el instrumento de planificación territorial (Plan Regulador).1 En este aspecto debiera avanzarse por liberalizar la instalación de los terminales, tomando en cuenta las externalidades que ellos provocan sobre la sociedad y sus habitantes. En efecto, un instrumento como el Plan Regulador es muy rígido por cuanto una modificación a él toma en promedio 10 años.

3.- Sistema de licitación de recorridos

Sistema Tarifario. El Gobierno se comprometió a generar mecanismos de reajustabilidad tarifaria que cumplan con los objetivos de obtener niveles de rentabilidad acordes con los costos y exigencias de calidad y modernidad. Al respecto es preciso señalar que las tarifas debieran reflejar el costo marginal de otorgar el servicio y, en consecuencia, puede ser económicamente óptimo establecer tarifas diferenciadas por hora o por recorrido, tal como actualmente lo hace el Metro, si es que las diferencias en los costos marginales así lo justifican. Sin embargo, en un proceso de licitación competitivo, los oferentes compiten por tarifa: es decir, gana la licitación quien ofrece la menor tarifa al usuario. En este contexto, no es óptimo que intervenga el Estado, fijando dichas tarifas tal como lo solicitan los empresarios del sector, ya que se distorsiona la licitación y los perjudicados serán los pasajeros que tendrán que pagar más por el servicio.

Participación Competitiva en las Licitaciones. La idea de aumentar el poder monopólico es atractiva para cualquier empresa o grupo de profesionales que otorgan un servicio. En efecto, al limitar el número de oferentes, es posible aumentar el poder que se tiene para fijar los precios por sobre el nivel de equilibrio y asi obtener utilidades sobrenormales.

Lo anterior no tiene efecto en el largo plazo si no existen impedimentos para que otros oferentes participen en el proceso de licitación, ya que será posible que entren nuevos oferentes al mercado o que otros profesionales otorguen el servicio o un servicio sustituto. Es por esta razón que adquiere importancia el que exista libre entrada y competencia en los procesos de licitación.

Si las autoridades efectivamente hubieran decidido restringir la participación en la futura licitación habrían creado una barrera a la entrada. En consecuencia, es positivo, desde un punto de vista económico, que el sector se haya comprometido a participar competitivamente en esta próxima licitación.

El Problema de la Captura de los Reguladores

Una consecuencia negativa del establecimiento de regulaciones que afectan el funcionamiento de un mercado es lo que en teoría económica se denomina "Teoría de la Captura".

Esta consiste en el incentivo que se genera para que las empresas o personas que se ven beneficiadas con la regulación convenzan a las autoridades para que impongan una barrera legal a la entrada. Es decir, se incentiva el ser "aliado" del regulador de tal manera de poder obtener los beneficios. Esta actitud de "captura" de los reguladores incentiva la corrupción y le quita transparencia al sistema.

Con el proyecto de ley que congela el parque de taxis colectivos y básicos, las autoridades incentivan esta actitud de parte de otros medios de transporte.

En conclusión, es de esperar que el Gobierno no legisle en favor de ciertos grupos que se ven amenazados con la mayor competencia de servicios de transporte sustitutos. Esto sólo perjudicaría a quienes reciben los servicios. El camino correcto es avanzar en otorgarle mayor transparencia al proceso de licitación de recorridos del transporte público de pasajeros y en una mayor fiscalización que permita que los taxis colectivos con recorridos licitados y los microbuses compitan en igualdad de condiciones.

1 Véase artículo 4.13.5 de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (DS Nº 47/92).

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