El Presidente Clinton no pudo presentar en la Cámara de Representantes de los Estados Unidos la iniciativa de "vía rápida" (Fast Track) que le permitía iniciar negociaciones para realizar acuerdos comerciales con otros países del mundo, especialmente con Chile. Le resultó imposible vencer la persistente oposición al libre comercio que líderes del Partido Demócrata y de la agrupación de trabajadores AFL-CIO han realizado durante los últimos meses. Consideramos extraordina-riamente grave esta situación. Son variados los problemas que la incapacidad del sistema político norteamericano produce al impedir que ese país continúe promoviendo el comercio en el mundo.

Pérdida de Credibilidad y Liderazgo de EE.UU.

El Presidente Bush, cuando visitó Santiago en Diciembre de 1990, prometió a los chilenos que serían los primeros en acceder a un acuerdo de libre comercio con EEUU. Cuatro años después, el Presidente Clinton en la Cumbre de las Américas reafirma la promesa, comprometiéndose al Acuerdo de Libre Comercio de las Américas, ALCA, para el 2.005. Hasta el momento sólo son promesas.

EEUU debe definir y aplicar una política estable y de largo plazo con Latinoamérica que sea beneficiosa para ambas partes. No es de extrañarse entonces que surjan voces de escepticismo en Latinoamérica, que crean que la mejor manera de lidiar con el gigante del norte es unirse y enfrentarlo, utilizando la herramienta del proteccionismo.

Desde comienzos del siglo XIX, con los desarrollos del economista inglés David Ricardo sobre la teoria de las ventajas comparativas, existe conciencia de que el libre comercio y la apertura de la economía hacia el exterior es el mejor medio para mejorar el bienestar de la humanidad. Después de la segunda guerra mundial, estos principios vuelven a tener acogida y los países triunfantes acuerdan que una de las maneras para no repetir las atrocidades vividas en la guerra es conseguir que el mundo crezca a tasas importantes y, por consiguiente, el bienestar de los países aumente sustancialmente. Con estos principios detrás se forma el GATT. La recientemente creada OMC sigue estos principios y EEUU ha sido fundamental en la acción del líder mundial de estas organizaciones.

Desgraciadamente, la reciente postergación de la vía rápida viene a representar una nueva pérdida de oportunidad para que Estados Unidos mantenga ese liderazgo y una nueva frustración para quienes, en el continente y en Chile, promovemos la libertad de comercio.

Latinoamérica: Queda mucho por Avanzar

Salvo excepciones como Chile, la economía de mercado y la democracia en Latinoamérica no están totalmente consolidadas. Ha habido avances, pero para que se decante el proceso es necesario que sus economías tengan un crecimiento económico alto y permanente de manera de poder satisfacer las demandas sociales insatisfechas. La experiencia actual nos muestra que el instrumento principal para alcanzar el crecimiento es la liberalización comercial.

La gran deficiencia en el desempeño económico de América del Sur durante buena parte del siglo XX ha sido su lento crecimiento. Siguiendo un modelo de desarrollo de orientación estatista y proteccionista, la región no supo aprovechar el auge de la postguerra, como sí lo supieron hacer los países en vías de desarrollo del Asia oriental. El resultado es que, durante los últimos 30 años, mientras el ingreso per cápita asiático oriental se ha incrementado en 320%, el latinoamericano ha crecido solamente un 70%.

La insuficiencia del crecimiento explica la frustración que se respira hoy en nuestro continente. De algún modo, los malos resultados de los '80 impulsaron el cambio de dirección de la estrategia económica. Pero mientras los sacrificios asociados a las reformas están muy presente, sus frutos son todavía magros. Sin la perspectiva de un crecimiento fuerte y sostenido, el empleo y los salarios no pueden repuntar y la carga financiera de las deudas resulta intolerable. Sin crecimiento fuerte y sostenido, los ingresos fiscales no aumentan suficientemente y la disciplina fiscal pasa a exigir frecuentes y contraproducentes alzas de impuestos. Sin crecimiento fuerte y sostenido, la campaña contra la pobreza no puede progresar, las diferencias de ingreso se tornan más odiosas, la convivencia social se deteriora y la competencia política se torna desestabilizadora. Es urgente que Latinoamérica entre al próximo siglo con un proceso sostenido de crecimiento y para ello resulta fundamental promover con fuerza el libre comercio a través de negociaciones comerciales que reduzcan los aranceles y eliminen las barreras no arancelarias. La ausencia de "vía rápida" para el Ejecutivo norteamericano es una gigantesca limitación para ese propósito.

Los Modelos a seguir

En el último tiempo, impulsado por la nueva estrategia de desarrollo basada en la economía de mercado y la libertad de comercio, Chile ha destacado por su crecimiento económico. La comprobación del éxito obtenido por nuestro país y el reconocimiento del fracaso en Latinoamérica del modelo de sustitución de importaciones estatista a raíz de la crisis de los '80, han permitido el avance de reformas estructurales como las privatizaciones, la disciplina fiscal, la apertura comercial, etc. No aprobar el fast-track para negociar con Chile y gradualmente ir realizando acuerdos con el resto de los países del continente, coloca en peligro el modelo de economía de mercado y libertad de comercio representado por Chile.

Ello va a dejar el campo abierto para que países más proteccionistas lideren a Latinoamérica en otra dirección.

El MERCOSUR presenta un riesgo en esta materia como lo demuestra la reciente propuesta de alzar en tres puntos porcentuales el arancel externo de esa unión aduanera. Existen en ese acuerdo incentivos a favorecer más la libertad de comercio intraregional que la apertura de comercio mundial. Esto significa favorecer el proteccionismo a nivel de bloques y no avanzar en la libertad de comercio en todo el continente.

Recientemente, el Gobierno llegó a un acuerdo definitivo con la Oposición sobre la reforma a la legislación del sector sanitario, concordando una solución para todos los temas en que subsistían diferencias. Como resultado del acuerdo, esta reforma prontamente se convertirá en ley.

Las Diferencias que Impedían Legislar

Las materias en que se mantenían discrepancias eran fundamentalmente las siguientes:

a) Limitaciones a la participación de ciertos inversionistas en el mercado de los servicios sanitarios y, particularmente, de empresas que prestan otros servicios públicos (eléctricas, telefónicas, etc.).

En el primer aspecto, el Gobierno pretendía establecer estrictos límites a la participación de toda persona -y sus relacionadas- en la propiedad y control de las empresas sanitarias, con el fin de precaver la formación de monopolios. Estas limitaciones no tienen justificación económica, porque significan trabas de ingreso al mercado, provocando efectos contrarios a los perseguidos. La forma de cautelar la libre competencia e impedir la formación de monopolios es tener tribunales de protección de la competencia fuertes e independientes, que resuelvan de acuerdo a los antecedentes de los casos concretos. Ahora, si la presencia de monopolios es inevitable por razones técnicas, lo que procede es evitar sus efectos negativos mediante una política tarifaria eficiente. Lo que definitivamente no es eficiente es establecer limitaciones a priori en la participación de mercado.

Finalmente, se llegó a un acuerdo consistente en establecer dichas limitaciones, pero en términos más bien amplios y flexibles, por la vía de dividir las empresas en tres categorías por su tamaño y limitar la participación en forma diferente para cada una de ellas. Además se establece un máximo total que impide que un solo inversionista, directa o indirectamente, controle más del 50% de los usuarios del país. Este último constituye el verdadero límite de participación, que en definitiva puede estimarse como razonable.

La prohibición que otros servicios públicos participen en la propiedad o control de empresas sanitarias, fue sin duda la cuestión más debatida. El Gobierno pretendía, nuevamente, impedir el abuso monopólico, suponiendo que se produciría inevitablemente al concentrarse en una sola mano el control de dos monopolios naturales.

Dicha prohibición de "superposición" -como se le ha conocido- carece de fundamento económico y jurídico. Económico, porque con el pretexto de impedir la formación de monopolios se termina restringiendo la libre entrada a un mercado, particularmente a sectores económicos que tienen naturales ventajas comparativas por economía de escala y de ámbito, como ocurre con las empresas eléctricas y de telefonía local. Jurídico, porque no es aceptable que se dicte una ley limitando los derechos de las personas, como es la libertad, consagrada en la Constitución, de emprender toda clase de actividades económicas, sobre la suposición que van a incurrir en conductar ilícitas. Este tipo de conductas sólo puede ser sancionado una vez cometido.

En definitiva, la cuestión se zanjó mediante una prohibición limitada a las concesiones de distribución de agua potable y recolección de aguas servidas, quedando excluidas de la prohibición la producción de aquélla y el tratamiento de éstas, en las que no existe posibilidad de superponer monopolios naturales. Así, sólo quedaron afectas a la prohibición las empresas de distribución eléctrica y de telefonía local que sean monopolios naturales regulados y que tengan más del 50% de los usuarios en el área de concesión de la empresa sanitaria. Además, se contempla que la Comisión Resolutiva de la legislación antimonopolios pueda excluir de la prohibición a quienes determine que han dejado de ser tales monopolios y que la Superintendencia haga lo propio con zonas que abarquen menos de 25.000 arranques, si de la explotación conjunta de ambos servicios se siguen economías que signifiquen menores tarifas.

b) Participación mínima del Estado de 35% en la propiedad de las empresas que actualmente son filiales CORFO.

Esta verdadera "reserva estatal" se originaría en la necesidad que el Estado pueda mantener un control del sector. Este argumento confunde la buena gestión de las empresas, que reconocidamente es mejor cuando son privadas, con la necesidad de tener un mecanismo de fiscalización de los sectores que son un monopolio natural, que en este caso se concreta en la Superintendencia de Servicios Sanitarios.

En definitiva, se estableció que el Estado mantendría obligadamente el 35% de la propiedad de las empresas sanitarias que actualmente posee, sin que ello signifique limitar las posibilidades de desarrollo de las mismas. Esto, porque se prevé que si se aprobare un aumento de capital al que el Estado no pueda concurrir, deberá consiguientemente disminuir su participación.

c) Establecimiento de una patente a la explotación de una concesión de servicios sanitarios.

El objetivo de la patente era producir los recursos necesarios para financiar la labor de la Superintendencia de Servicios Sanitarios.

Nadie discute la necesidad de tener una buena autoridad fiscalizadora en esta materia, lo cual supone asignarle los recursos adecuados. Desde un punto de vista técnico, además, pudiera estimarse justificado que los usuarios -que en definitiva serían los que soportarían el costo de la patente vía mayor tarifa- sean los que financien la fiscalización que les favorece directamente. Lo que sin embargo es inaceptable, es que dentro del actual nivel de carga tributaria y de gasto público, sigan agregándose sistemáticamente impuestos, máximo cuando los que se fijen servirán de inmediato de precedente para agregar otros similares.

La pertinencia de establecer una patente de esta naturaleza debe ser necesariamente, entonces, discutida dentro del contexto más amplio de una reforma tributaria, que implique definir la carga tributaria óptima para los contribuyentes.

d) Establecimiento de un factor de reducción de tarifas por aumentos predeterminados de eficiencia durante el período de fijación de las mismas.

La fijación de las tarifas supone, de acuerdo a los parámetros de una empresa modelo, un nivel de eficiencia dado en un determinado momento. Se pretendía establecer el referido factor para que las tarifas experimentaran rebajas durante el período por el cual se fijan, que son 5 años, por las supuestas mejoras de eficiencia que debiera experimentar la administración de la empresa prestadora.

Esta era una materia objetable por los desincentivos que implica a la inversión. En efecto, la ley sobre fijación de tarifas asegura un nivel moderado de rentabilidad a las empresas sanitarias, como corresponde a un negocio de bajo nivel de riesgo. Sin embargo, contiene una oferta implícita al inversionista para que haga mejoras de eficiencia y reducciones de costos, y por ende, mayores ganancias, de las cuales se beneficia hasta la próxima fijación tarifaria en que las mejoras son traspasadas al consumidor. Colocar un factor de reducción de las tarifas por mejoras de eficiencia -que pueden no ser reales- constituye un claro desincentivo a la inversión, con lo cual se termina perjudicando a los propios usuarios.

Tanto la patente como el factor de eficiencia, fueron suprimidos del texto final del proyecto de ley.

e) Otorgamiento de facultades discrecionales a la Superintendencia.

Es lógico y necesario otorgar adecuadas atribuciones normativas y de fiscalización a la Superintendencia, pero ellas no pueden ser discrecionales. Los acuerdos en este caso apuntaron a someter a la Superintendencia a normas precisas y claras, pudiendo en la mayoría de los casos reclamarse de sus decisiones ante los tribunales de justicia.

Razones para un Acuerdo.

En definitiva se llegó a un acuerdo con el Gobierno que no contempla las soluciones técnicamente óptimas en algunos puntos, pero que pueden considerarse como razonables, por la importancia que tenía la aprobación de este proyecto de ley. Esta no era otra que el Gobierno había sostenido que mientras no se aprobare una reforma legal al sector sanitario, no sería posible entrar a privatizar la empresas sanitarias de propiedad estatal, cuya cobertura se puede estimar en el 95 % de los usuarios del país.

La privatización de las empresas del sector sanitario es una necesidad imperiosa, debido a que la cobertura de agua potable y alcantarillado en el país no es total, si bien es mucho mejor que en cualquier país de Latinoamérica. Además, el Estado no posee los recursos para hacer las inversiones imprescindibles para obtener esa meta, como asimismo, para asegurar la provisión de agua potable y la recolección de aguas servidas que el crecimiento sostenido del país demandará en los años venideros. Además, la falta de tratamiento de las aguas servidas es un grave problema latente de salud, que afecta tanto a Santiago como a las principales ciudades de regiones, que exige la más pronta solución y cuyo nivel de inversiones no puede lograrse sin participación privada, nacional o extranjera.

En definitiva, se ha concordado en términos razonables en una nueva normativa para el sector sanitario, cuya dictación era una condición puesta por el propio Gobierno para avanzar en la ineludible privatización de este sector.

Además de los beneficios que hemos reseñado, la tramitación de este proyecto ha demostrado la importancia de hacer una oposición seria y constructiva, que no se limite a criticar un proyecto, sino que sea capaz de generar y ofrecer una alternativa coherente, que llegue al detalle en su implementación y en definitiva sea superior a la propuesta original del Gobierno. Destacable es, en ese sentido, la actuación del Senado, y en particular de algunos Senadores que participaron activamente en la tramitación del proyecto de sanitarias, incluyendo entre ellos al Presidente de la Cámara Alta..

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