Un reciente informe de la Corporación Tiempo 2000 intenta demostrar a través de un recuento de estadísticas comparativas del período 1974-1989 y 1990-1996, el escaso o pobre desempeño social acontecido durante el Gobierno Militar, el que se habría revertido durante los Gobiernos de la Concertación.

Principalmente, basa sus argumentos en una serie de estadísticas de gasto social por habitante, las que observan un importante incremento a contar de 1990. En efecto, sobre la base de un índice 1993 = 100, entre 1990 y 1996, el gasto social en educación por habitante creció de un 79,0 a un 131,3; el gasto social en salud, desde un 67,5 a un 119,2; el gasto social en vivienda, desde un 73,3 a un 118,3; y el gasto social en previsión, desde un 86,3 hasta un 112,8. Asimismo se argumenta que el consumo total por habitante no habría crecido durante el período 1974-1989 y que en el período 1990-1996 lo habría hecho en un 5,4% anual; que el poder adquisitivo de los sueldos y salarios habría aumentado a un 2,3% anual entre 1974 y 1989 y a un 4% entre 1990 y 1996; que el salario mínimo real habría crecido a un 0,4% anual en el primer período versus un 5,4% en los años 1990-1996 y que las pensiones promedio y mínima se habrían incrementado a contar de 1990 un 86,6% y un 40%, respectivamente.

Este análisis resulta completamente sesgado y presenta graves errores conceptuales. Digamos primero, para no pecar de mezquindad, que en el período transcurrido entre 1990 y el actual se han presentado efectivamente progresos en materia social. Paradojalmente, los progresos se deben al importante crecimiento económico experimentado, más que a las políticas sociales propiamente tal, que dejan mucho que desear en materia de focalización del gasto.

El crecimiento económico, a través de la generación de empleos y mejoramiento de los ingresos de los hogares ha permitido el balance social más favorable que pudo haberse logrado en Chile y que explicó el 80% de la reducción de la pobreza en el período 1987-1992.

Enormes Recursos

En segundo término, gracias a este crecimiento económico y a los aumentos de impuestos pagados por el sector privado, los Gobiernos de la Concertación han podido contar con cuantiosos recursos obtenidos a través de la reforma tributaria y de los mayores ingresos tributarios del fisco provenientes de la creciente actividad económica. Esto se refleja en lo señalado en el Cuadro Nº1 que muestra la gran evolución que ha experimentado el gasto social a contar de 1990, un aumento de casi un 66% real hasta 1996. En algunos sectores como salud, educación y otros programas sociales, el gasto prácticamente se ha duplicado.

	1990	1996	Variac. %
			96/90
Gasto en Funciones Sociales	2.440.636	4.053.867	66,1
Salud	372.312	716.877	92,5
Vivienda	196.863	345.788	75,6
Previsión	1.196.449	1.688.708	41,1
Educación	475.317	914.569	92,4
Otros Social	199.695	387.924	94,2

* Fuente: Estadística de las Finanzas Públicas 1996, Ministerio de Hacienda Otros incluye: Min. del Trabajo, SENAME, DIGEDER, FOSIS, INDAP, fondo social y subvenciones, subsidios monetarios y de empleo.

No obstante lo anterior, el importante incremento en el gasto no se ha manifestado en un mejoramiento equivalente en la calidad de las prestaciones sociales. Diversas encuestas han señalado, por ejemplo, que la población no percibe mejoramiento alguno en la atención de los establecimientos estatales de salud.

¿Cuándo se Produjo el Cambio?

Cualquier análisis comparativo de gestión que pretenda ser serio debiera tomar en consideración el punto de partida que las diversas administraciones tuvieron. En 1990, el gobierno recibió un país con elevados niveles de desarrollo social, aspecto reconocido incluso por diversos organismos internacionales1 y; como se demostrará más adelante que se refleja en la positiva evolución de indicadores sociales. Aún cuando persiste un problema de pobreza en el país, el que afortunadamente ha ido disminuyendo, sin un adecuado nivel de capital humano de nuestros habitantes probablemente no habría sido posible mantener el actual crecimiento económico en un contexto mundial que resulta cada vez más competitivo.

Distinto es el contexto histórico que vivía Chile en 1974, con un país sumido en una grave crisis económica y social producto del gobierno de la Unidad Popular. Posteriormente, debió el país enfrentar dos graves recesiones que obligaron al gobierno de la época a agudizar todo su ingenio y a desarrollar grandes esfuerzos de focalización de los programas destinados a la erradicación de la pobreza. Así, con mucho menos recursos disponibles por habitante, se pudo enfrentar y superar graves condiciones de pobreza que enfrentaba la población, mucho más masivas y agudas que hoy día.

Es así como en 1974, nuestro país presentaba graves deficiencias en materia social, principalmente relacionadas con nuestro capital humano. Chile exhibía una de las más altas tasas de mortalidad infantil de América Latina; una proporción significativa de niños padecía los graves efectos y secuelas de la desnutrición que les impedían desarrollarse adecuadamente. En materia educacional, el nivel promedio de escolaridad era bastante bajo, sólo de 4,5 años, la cobertura de enseñanza media alcanzaba a un 40% de la población y la tasa de analfabetismo era de un 11%. El Mapa de la Extrema Pobreza, elaborado en 1975 con antecedentes del Censo de 1970, cuyo mérito fue haber sido el primer instrumento que permitió caracterizar la pobreza extrema en Chile, mostró entre otras realidades, que un 21% de la población de esa época vivía en condiciones de extrema miseria, que el 43% de los niños pobres no asistía a la escuela y que el 50% de la población en extrema pobreza de esa época era menor de 16 años.

	1970	1980	1990	1994
1.- Acceso a la Salud*
Esperanza de Vida (años)	61,5	67	72	73
Mortalidad Infantil (tasa 0/00)	79,3	31,8	16	12
Desnutrición (% de pobl. en control)	15,5*	11,5	7,4	5,3
2.- Acceso a la Educación
Escolaridad Prom. de la Población	4,3	7,6	8,6	9,5
Cobertura en Enseñanza Media	50	65	79	79,3
Analfabetismo	11,0	9	5,4	4,6

*Base de Datos Ly D

A partir de la realidad de la década de los 70 y sobre la base de los resultados del Mapa de la Extrema Pobreza comienzan en Chile enormes esfuerzos de focalización de las políticas sociales destinadas tanto a invertir en recursos humanos como a beneficiar a la población más pobre mediante diversos programas asistenciales y de infraestructura básica. Y en efecto, el principal resultado que puede mostrarse es la gran reducción de la extrema pobreza observada desde un 21% de la población en 1970 a un 12% en 1992. Otros indicadores sociales que permiten resumir los resultados de políticas sociales hasta 1990 y su evolución posterior, se muestran en el Cuadro Nº2. Respecto de aquellos relacionados con el acceso a la salud, se incluyó la evolución de la esperanza de vida al nacer, indicador que es muy importante ya que resume una serie de aspectos relacionados con la posesión de capital humano de las personas. De hecho, en el año 1994, este indicador alcanza a 73 años, aumentando casi 12 años con respecto a 1970. La mortalidad infantil y la desnutrición que afectaban a los niños de esa época muestran, por otra parte, una acelerada reducción desde niveles altísimos al comenzar la década de los 70, alcanzando en 1994 tasas de 12 por mil niños nacidos vivos y de 5,3% de la población en control, respectivamente. Respecto de indicadores de acceso a la educación se puede constatar que la escolaridad promedio se duplica, alcanzando 9,5 años de estudio en 1994, la cobertura de enseñanza media aumenta desde un 50% en 1970 a cerca del 80% y el analfabetismo prácticamente se elimina, con una reducción desde un 11% a un 4,6 % en el mismo período.

A la luz de las cifras expuestas, la pregunta relevante que cabría plantearse respecto de este balance social es ¿qué habría ocurrido durante el Gobierno Militar en materia de erradicación de la pobreza y de mejoramiento social en general, si se hubiese dispuesto de los recursos que hoy se destinan a lo social?

No debemos olvidar que aún cuando la pobreza ha continuado reduciéndose a contar de 1990, todavía tenemos 3,3 millones de personas que no satisfacen condiciones mínimas de vida y dentro de ellos, cerca de 800.000 personas que viven en la indigencia más absoluta. Son éstas personas quienes, a pesar del mayor gasto social por habitante, aún no pueden incorporarse al carro del desarrollo, son las personas con baja escolaridad y escaso acceso a oportunidades educacionales de calidad para sus hijos, que reciben una atención de salud muy regular del sistema estatal o que han sido beneficiarios de viviendas de pésima calidad a las cuales han destinado los escasos ahorros que han podido juntar. Son los jóvenes quienes no pueden insertarse en el mercado laboral o los desempleados del sector de mayor pobreza de la población, quienes no se benefician del salario mínimo por mucho que haya aumentado, sino que, por el contrario, se ven perjudicados por la existencia de éste. Son éstas las personas que requieren la primerísima prioridad del Gobierno en sus políticas sociales. Sin embargo, estas políticas han ido perdiendo efectividad a través del tiempo, ya que se ha descuidado la focalización de los recursos que se destinan al combate contra la pobreza, los que han comenzado a desviarse a otros sectores de la sociedad, ya sea porque tienen más poder de presión ante el Gobierno, por un exceso de burocracia estatal que entraba su gestión y por un inmovilismo en la descentralización real de la acción social del Estado.

Las necesidades de las personas pobres son muy diversas y heterogéneas pues se enfrentan a nuevas condiciones de pobreza, diferentes de aquellas que afectaron a Chile en la década de los 70 y 80. Se requieren, en consecuencia programas más acordes a estas necesidades que sean efectuados en el nivel local y que no partan de decisiones que se tomen en el nivel central de los Ministerios y que se entraben en la burocracia.

Resulta muy fácil obtener un balance social positivo justificándolo con un aumento ilimitado del gasto social. La realidad resulta muy diferente y la relación mayor gasto menor pobreza no se da necesariamente, si este gasto no se focaliza de manera adecuada. Lo que sí se necesita junto con avanzar a una mayor descentralización hacia el nivel local, es un mayor control en la gestión de los programas sociales y una constante evaluación de los mismos para constatar que tengan el impacto esperado en quienes más los necesiten.

Nota:

1Según lo han destacado sucesivos Informes del Desarrollo Humano, elaborados por el PNUD, Chile se destaca en el contexto mundial, por sus elevados niveles de desarrollo humano y ocupa los primeros lugares en Latinoamérica.

Luego de dos años de debate en el Congreso, se despachó el proyecto de ley de modernización de EMPORCHI. En términos generales, la iniciativa es positiva, por cuanto permite la participación de la empresa privada en este sector. Ello, no obstante, se da en la forma de concesiones, lo que no permite optimizar la presencia del sector privado. La pregunta que surge de analizar el proyecto de ley es por qué no se privatizaron derechamente los puertos. En efecto, cuando la propiedad es de todos, se diluye el derecho de propiedad y al no existir un dueño concreto y permanente, que esté preocupado del funcionamiento de la empresa y que se vea afectado por la marcha y los resultados de ella, no se generan los incentivos necesarios para el desarrollo de una gestión eficiente. Esta preocupación, propia de quien es dueño de un negocio, no se reemplaza fácilmente por una buena administración, por una descentralización o incluso por una concesión.

¿Cómo Podrán Participar los Privados?

Básicamente, el proyecto establece que la modalidad de participación será mediante el otorgamiento de concesiones portuarias, por medio de contratos de arrendamiento, o bien mediante la constitución de sociedades anónimas1, previa licitación pública.

El sector privado podrá participar otorgando servicios de estiba, desestiba, de porteo, transferencia de carga desde el puerto a la nave y viceversa, labores que deberán ser realizadas por privados. Las empresas portuarias estatales sólo estarán autorizadas a prestar los servicios de porteo en el recinto portuario y de transferencia de carga, si es necesario actuar de manera subsidiaria respecto de la labor de los particulares; o bien, podrán realizar la labor de porteo si en virtud de obligaciones contraídas en tratados internacionales, el Estado expresamente así lo requiere.

Las labores de almacenamiento y acopio que se realicen en los puertos que administren las empresas podrán ser realizadas por particulares o bien, por las empresas estatales sucesoras de EMPORCHI.

En el caso de los frentes de atraque la participación de privados sólo se podrá realizar mediante concesiones portuarias, con un plazo máximo de 30 años. Una vez concluida la vigencia de una concesión portuaria, se deberá proceder a licitar nuevamente, de tal manera que no exista interrupción en la prestación de servicios entre ambas concesiones.

Comentarios: En lo referente a la administración del almacenaje, cabe señalar que el proyecto de ley, en vías de publicarse, no transfiere esta labor al sector privado. Lo cual es negativo si consideramos el escaso sitio existente en los principales puertos del país, especialmente en Valparaíso. En este sentido, debiera otorgarse la posibilidad al sector privado para que pueda construir almacenes en sitios extraportuarios, para hacer más expedito el traslado y la transferencia de la carga, y de esta manera aumentar la eficiencia de los puertos.

Un aspecto positivo es que en el caso de los frentes de atraque y de nuevos frentes de atraque la participación de privados sólo se pueda realizar mediante concesiones portuarias y la obligación de relicitar una vez cumplido el plazo de la concesión.

El Rol de las Sucesoras de EMPORCHI

Se establecen como labores propias de las empresas portuarias, la fijación de tarifas por los servicios que presten y por el uso de los bienes que exploten; la coordinación de la operación de los agentes y servicios públicos que intervienen en el interior de los recintos portuarios; la formulación del "Plan Maestro" y del "Calendario Referencial de Inversiones" de los puertos y terminales que administren; y la elaboración y supervisión de la reglamentación necesaria para el funcionamiento de los puertos y terminales.

No obstante, se permite que los particulares puedan solicitar la modificación de un Plan Maestro, o bien, la incorporación de ciertos proyectos de inversión en el Calendario Referencial de Inversiones. Si el directorio los aprueba, estas inversiones deberán ser realizadas directamente por privados. Asimismo, también podrán solicitar anticipar la ejecución de una concesión contemplada en el Calendario Referencial de Inversiones.

Asimismo, el proyecto establece que EMPORCHI se extinguirá noventa días después que se designe el directorio de la última empresa portuaria que inicie sus actividades.

Comentarios: Respecto a la naturaleza de las diez empresas sucesoras de EMPORCHI, cabe señalar que no se justifica que no sean sociedades anónimas. La ventaja que da el ser sociedades anónimas, es la facilidad y rapidez de información, lo cual proviene de que sus acciones se transan en la bolsa. En efecto, mediante la fluctuación de las acciones, el mercado puede reflejar en forma instantánea las buenas y malas gestiones.

Respecto a los miembros del Directorio de cada empresa portuaria, el director laboral no presenta mayor utilidad; por el contrario, da la impresión que hará más difícil y conflictivas las negociaciones y acuerdos.

Asimismo, es positivo que los privados puedan pedir que se incorporen ciertos proyectos de inversión en el Calendario Referencial de Inversiones y que puedan solicitar adelantar ciertas licitaciones de frentes de atraque.

Finalmente, también es un aspecto positivo el que se extinga la actual EMPORCHI una vez que se designe el directorio de la última empresa y que también se deroge, en ese momento, la Ley Nº19.231 que fija la planta de personal de EMPORCHI.

Restricciones a la Propiedad Privada

Básicamente, existen dos restricciones a la propiedad de privados en el proyecto. En primer lugar, se establece que para otorgar una concesión de frente de atraque deberá existir, en los puertos o terminales estatales de la Región, otro frente de atraque capaz de atender a la misma nave de diseño2, o de lo contrario, el directorio deberá contar con un informe positivo de la Comisión Preventiva Central3. En segundo lugar, se establece que un concesionario de un frente de atraque sólo podrá estar relacionado con otros concesionarios de frentes de atraque ubicados en el mismo puerto, o bien, con otro concesionario de un frente de atraque ubicado en un puerto estatal de la misma Región que sirva a la máxima nave de diseño, en los términos que señala el título XV de la Ley Nº 18.045 sobre Mercado de Valores y en conformidad a las condiciones que haya fijado, previamente, la Comisión Preventiva para tal efecto.

Esquema Multioperador v/s Monooperador

El esquema bajo el cual deberán operar los diferentes frentes de atraque debe ser multioperador; es decir, al interior del mismo frente de atraque deberán existir distintas empresas de muellaje que prestan sus servicios. Sólo se faculta un esquema monoperador, mediante licitación pública en un frente de atraque en caso que exista otro frente de atraque, en los puertos o terminales estatales de la Región, que sea capaz de atender la nave de diseño de aquel frente objeto de la licitación, operando bajo un esquema multioperador. De lo contrario, el Directorio deberá licitar el servicio en conformidad a lo dispuesto por la Comisión Preventiva Central.

Comentarios: Las empresas podrán otorgar servicios como estiba, desestiba, etc., mediante un esquema monooperador, siempre que cumplan los requisitos señalados. Este mecanismo involucra mucha burocracia y dependencia de un informe previo de la Comisión Preventiva, lo que afectará la especialización de los respectivos frentes de atraque. Si no existe un mecanismo ágil de solución esto podría llevar a una pérdida de competitividad para el país.

Rol del Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones

Dentro de las funciones del Ministerio se encuentran: proponer acciones conjuntas entre organismos públicos y privados para potenciar la eficiencia, capacidad y competitividad del sistema portuario nacional; proponer planes estratégicos del sistema portuario estatal para mejorar sus niveles de eficiencia y competitividad; incentivar, apoyar y promover la introducción de nuevas tecnologías; procurar un desarrollo armónico entre los puertos y la ciudad, cuidando en especial el entorno urbano, las vías de acceso y el medio ambiente. Para esto, se creará una instancia de coordinación a nivel de región, denominada Consejo de Coordinación Ciudad-Puerto, en la que tendrán participación, a lo menos, un representante del Gobierno Regional y uno por cada municipalidad donde se encuentre el puerto y promover, desarrollar y mantener un sistema de información estadística relacionada con el sector portuario.

Comentario: Respecto del rol de Ministerio de Transportes, el proyecto de ley le otorga facultades excesivas y existe el riego de que dificulten la labor del sector privado en los puertos.

Futuro de los Trabajadores de EMPORCHI

El proyecto de ley establece que los trabajadores de las empresas portuarias se regirán por el Código del Trabajo. Adicionalmente, suprime los cargos de aquellos funcionarios con más de 15 años de servicio en EMPORCHI y que tengan 20 o más años de imposiciones. A estos funcionarios se les entregará la indemnización correspondiente, la cual deberán devolver en caso de ser contratado nuevamente por otra empresa portuaria estatal continuadora de EMPORCHI.

Lo anterior es positivo, por cuanto el traslado de los trabajadores de EMPORCHI al régimen laboral común, termina con su inamovilidad.

Otros Aspectos Positivos

1.- Se introdujo una prenda especial de concesión portuaria, la que podrá recaer sobre el derecho de concesión portuaria, los bienes muebles de la sociedad concesionaria y los ingresos de ésta que provengan de la explotación de la concesión. Esto es positivo, ya que la prenda constituye una especie de garantía frente a las inversiones a realizar y facilita el financiamiento de ellas.

2.- Se prohíbe otorgar todo tipo de créditos, subsidios, fianzas o garantías del Estado o de cualquier organismo, en beneficio de las empresas portuarias estatales si no se otorgan las mismas condiciones para el sector privado.

Aspectos que Omite el Proyecto de Ley

1.- Un aspecto importante que se omite en el proyecto es la formulación de plazos. No se señala en qué plazo se van a constituir las empresas portuarias. Es preciso definir claramente estos plazos para que no ocurra que se creen más empresas públicas que las que actualmente existen.

2.- Tampoco quedó establecido en la ley la posibilidad de realizar licitaciones simultáneas de aquellos frentes de atraque que sean competitivos en un mismo puerto, o en una misma región. Esto eliminaría el riesgo de que no se den en concesión frentes de atraque en el futuro y lograría que no se distorsionen los precios.

3.- Otro elemento que falta en el proyecto de ley presentado son las normas y condiciones que regulan el sistema de concesiones. Lo que se entrega es muy general y faltan elementos específicos que son importantes. Debieran especificarse en la ley, por ejemplo, los factores de licitación por los cuales se adjudicarán las concesiones de los frentes de atraque.

Concluyendo ...

El proyecto de modernización de EMPORCHI incorpora elementos positivos, como la posibilidad de dar en concesión los frentes de atraque, y de que los trabajadores se rijan por el Código del Trabajo. Sin embargo, existen elementos importantes que no se consideraron y que son relevantes para aumentar la eficiencia en los puertos existentes e incentivar la competencia inter e intra portuaria.

Notas:

1Con personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras

2Nave de diseño: es la nave de mayor eslora total, calado máximo y desplazamiento a plena carga que pueda operar en un frente de atraque.

3Establecida en el DL 211 de 1973.

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