Entre los anuncios realizados por el Presidente de la República en su último discurso al país, uno de los de mayor trascendencia política ha sido la propuesta del uso de plebiscitos como instrumento legislativo en materia de reforma constitucional.

En lo fundamental, los argumentos esgrimidos por el Ejecutivo son los siguientes: por una parte, se piensa que si dicho mecanismo es utilizado a nivel local, como es el caso de la Municipalidad de Las Condes, con mayor razón debiera ser extensivo a un ámbito más trascendente como son las disputas de carácter constitucional. Y por otra, que la aplicación del plebiscito a nivel nacional constituye una forma de perfeccionamiento democrático hacia el cual el país debe avanzar. No obstante, ambos argumentos adolecen de fallas conceptuales de fondo, y por el contrario, se aprecia un desconocimiento de lo que es un verdadero perfeccionamiento del sistema democrático.

1. El Plebiscito como Instrumento para Limitar el Poder

Uno de los argumentos menos desarrollados en la discusión sobre el rol de los plebiscitos es que éstos han surgido como un instrumento para limitar el poder del Gobierno y no para acrecentarlo. En efecto, en los plebiscitos como los realizados en Estados Unidos, Suiza y también en Las Condes, lo que se ha buscado es someter a escrutinio popular las decisiones de la autoridad, a través de transferir a los ciudadanos las decisiones en materias tales como asignación de recursos. En buenas cuentas, se está transfiriendo poder a la gente, en aspectos que la afectan directamente como son la seguridad, la salud, planos reguladores, inversión, etc.

En oposición a este esquema, la propuesta del Ejecutivo busca acrecentar su poder cuando la coalición de gobierno no posee los quórum necesarios en el Parlamento. Es decir, la lógica es la siguiente: si el Gobierno no tiene los suficientes votos en el Parlamento para aprobar o rechazar una reforma constitucional, se recurre al plebiscito como medio para aprobar o rechazar lo que el Ejecutivo desea. Dicho en otros términos, es la forma más simple de imponer mañosamente las decisiones de la autoridad a contrapelo de la institucionalidad.

2. Sistema Democrático

Representativo y Plebiscitos

La democracia es un medio para garantizar de la mejor forma posible el ejercicio de los derechos ciudadanos.

La evolución del sistema democrático ha llevado a que las sociedades, para responder a las demandas ciudadanas de manera eficiente y oportuna, hayan creado una institución básica, a saber la representación. En efecto, a medida que las sociedades son más complejas, esto es, cuando el número de personas involucradas, los intereses en juego, y la naturaleza de los temas es mayor y más diversa, el mecanismo más eficiente para reducir los costos de tomar decisiones e información, es la representación, vale decir, que los ciudadanos elijan representantes, los que presenten sus intereses ante el foro político.

Ahora bien, para garantizar de mejor forma los derechos ciudadanos, los sistemas democráticos representativos proporcionan a las personas un conjunto de instituciones que les permiten expresar sus preferencias, como asimismo balancear el conjunto de éstas en el proceso de toma de decisiones públicas. Entre tales instituciones se cuentan: la Constitución, los mecanismos de quórum, elecciones frecuentes y exentas de fraude, la sujeción de los legisladores a controles de constitucionalidad de las leyes que de ellos emanan, sistemas electorales que permitan elecciones competitivas, tribunales electorales que garanticen la transparencia electoral, prensa libre, etc. Es decir, la democracia es un sistema de balance y contrapeso en que intervienen distintos poderes e instituciones, ninguno de los cuales se basta a sí mismo, y por el contrario, cuando alguno de ellos adquiere mayor peso respecto de los otros se producen desequilibrios que resienten el sistema.

Por lo tanto, puede resultar antidemocrático el uso de una institución como el plebiscito con el propósito de conseguir un resultado cuando las instancias institucionales dieron otro distinto. En buenas cuentas, deslegitima la naturaleza de las instituciones político-democráticas. El régimen representativo pierde toda validez en un esquema tal. Más aún, supongamos que una ley es abiertamente inconstitucional y así lo ratifica el Tribunal Constitucional, ¿significa esto que el Gobierno para conseguir su propósito recurrirá a un plebiscito, no importando la inconstitucionalidad de un determinado cuerpo legal?

3. La Dictadura de la Mayoría

El objetivo de la democracia es el de velar por los derechos ciudadanos y por ende por el equilibrio de poderes entre mayorías y minorías. De lo contrario, es decir, cuando por definición sólo las mayorías tienen el poder total, el resultado obvio es la tiranía. Es decir, la imposición de la voluntad de unos por sobre los derechos de otros.

Cabría preguntarse, entonces, si materias tales como la libertad de expresión, el equilibrio entre poderes públicos, las limitaciones al poder presidencial, los límites de la libertad religiosa, la discriminación entre las regiones en materia tributaria, la eliminación de la protección al medio ambiente, la modificación de las garantías electorales, la autonomía del Poder Judicial, no podrían ser objeto del quehacer plebiscitario.

La miopía del Gobierno al proponer el plebiscito como instrumento de reforma constitucional, le impide ver los excesos que pueden producirse a través del uso indebido de esta institución. Los plebiscitos permitieron la aprobación del gobierno de Hitler (1933), la aprobación de Hitler como líder y canciller (1934), la Anschluss (unión entre Austria y Alemania), etc.

En definitiva, si con el plebiscito a nivel nacional se busca someter a discusión temas de orden constitucional, ¿cuál es el límite?

4. Información y Decisiones

Responsables

Uno de los problemas centrales en cualquier sistema político y en particular en la democracia, es que el costo de informar adecuadamente a la ciudadanía es muy alto, e incluso a veces imposible, dado que las personas no desean estar informadas. Ahora bien, el rol de la información es clave para que las decisiones sean responsables, de allí que es fundamental que las personas tengan la posibilidad de conocer adecuadamente las materias que se debaten. Así, informar adecuadamente a 7.000.000 de personas (que votarían en un plebiscito nacional) no es lo mismo que hacerlo con 100.000 (setenta veces menos, que serían los que votan por un parlamentario o en un plebiscito local).

En tal sentido, la idea de sustituir discusiones técnicas que, por su naturaleza requieren el concurso de especialistas, por plebiscitos, es un incentivo a que las decisiones sean tomadas de manera poco responsable e informada. Luego, cuando se señala que existen mayores razones para plebiscitar materias de trascendencia cuando se lo hace con temas menos importantes, precisamente no se entiende el significado último de la democracia representativa y de sus instituciones.

Resolución de Conflictos

La idea de usar el plebiscito como instrumento de resolución de conflictos, es otro caso en que se aprecia la ingenuidad, por decir lo menos, de la propuesta del Gobierno. En este punto, la experiencia comparada, por ejemplo en el caso europeo, demuestra que en aquellas sociedades en que se observan importantes rupturas o divisiones de diversa índole, los plebiscitos en modo alguno contribuyen a resolver conflictos. Tal es el caso de Bélgica o Irlanda del Norte, donde el uso de tales mecanismos aumenta el riesgo de que una minoría lo suficientemente grande y con gran intensidad de preferencia sobre determinados temas se sienta amenazada y esté dispuesta a utilizar instrumentos no institucionales para hacer valer sus puntos de vista. Este fue el caso del referéndum para mantener la monarquía en 1950 en Bélgica, lo que se tradujo en que, a pesar de que ésta se mantuvo, como consecuencia de los disturbios ocurridos, el rey tuvo que abdicar.

Si bien el caso chileno es distinto al de países como Bélgica, el problema de fondo es el mismo, puesto que los plebiscitos nacionales constituyen un arma de doble filo: ¿ quién garantiza que 50% más uno es una mayoría suficiente y que una minoría del 49% se resignará a que sus garantías puedan ser sobrepasadas, porque así lo determinó una votación?

Conclusiones

En resumen, el plebiscito, lejos de ser una panacea o una manifestación de máxima democracia, es un instrumento de uso limitado, adecuado para algunas materias en que la autoridad quiera someter su voluntad al control ciudadano. Utilizarlo para intentar aumentar el poder del Ejecutivo en desmedro de las demás instituciones democráticas es una manifestación de falta de fe en la democracia.

La conducta del mercado de educación superior ha tenido importantes variaciones en el último tiempo, principalmente debido a la aparición de las universidades nacidas bajo el amparo de la legislación de 1980.

Estas nuevas universidades han tenido una evolución positiva en los últimos años, por lo que se han convertido en un elemento de competencia para las universidades tradicionales. Este hecho se ha traducido en un importante incentivo para la búsqueda de la excelencia académica.

Es conveniente y necesario que existan mecanismos de evaluación de la calidad en todos los mercados, incluyendo el de la educación superior. Si bien es cierto en la actualidad no existen indicadores en nuestro país que nos permitan ayudar a medir la calidad de la educación que imparten las distintas instituciones de educación superior, a partir de uno de los métodos de asignación de recursos fiscales a este sector es posible medir el grado de preferencia que existe en la población por ciertas instituciones.

El Aporte Fiscal Indirecto (AFI) podría ser usado como un indicador indirecto de calidad, ya que los alumnos, al seleccionar una alternativa académica, lo hacen de acuerdo a la que más se ajusta a sus necesidades, y este aporte es entregado según el puntaje obtenido por los distintos alumnos que se matriculan en ellas. Debe hacerse la prevención respecto a que, en la decisión de los alumnos, no sólo influirán consideraciones respecto al prestigio y calidad de la institución donde eligió realizar sus estudios superiores, sino también otros factores, como la posibilidad de recibir financiamiento para cubrir parte del costo de los estudios, lo que hasta la fecha ha sido posible unicamente en las universidades tradicionales. Sólo en forma incipiente el mercado ha ido creando nuevas alternativas para ello.

La evolución del Aporte Fiscal Indirecto que han obtenido las universidades 1 se muestra en el cuadro Nº 1.

Si se analiza la evolución que ha tenido el monto total del AFI recibido por las universidades privadas con respecto al recibido por todas las universidades, es posible observar que la proporción recibida por las universidades privadas ha aumentado, pasando de ser 9,3% del aporte total recibido por ellas en 1990 a un 13,5% en 1998.

Aporte Fiscal Indirecto por Alumno

Para un análisis más significativo del monto recibido por cada institución es necesario realizar una corrección. Se debe calcular el monto del aporte por alumno, con el objeto de reducir la incidencia del número de alumnos que recibe anualmente cada universidad y las diferencias que se producen entre las universidades tradicionales y las privadas de menor tamaño relativo (se divide el monto total del AFI recibido por cada institución por el número de alumnos nuevos ingresados en el año anterior, los que corresponden a la base para el cálculo del AFI por institución en el año siguiente. Cuadro Nº 2).

Fuente: elaboración propia sobre la base de antecedentes entregados por el Ministerio de Educación.

(La Universidad Gabriela Mistral no aparece pues renuncia voluntariamente al Aporte Fiscal Indirecto que le correspondería recibir).

Si se analiza a las 25 universidades que obtuvieron el mejor AFI por alumno en los años 1990 y 1998, se puede observar la favorable evolución que, en términos de competencia y calidad, presenta el sistema. Así, mientras en 1990, el AFI por alumno en las 25 mejores universidades del país, se concentraba en las universidades estatales, 24% en universidades privadas tradicionales y 28% en privadas creadas a partir de 1980 (Gráfico Nº 1). En 1998 ello evolucionó aumen- tando la dispersión de tal forma que las univer- sidades estatales representan un 32%, las privadas tradicionales2, un 36%, y las privadas creadas a partir de la legislación de 1980, un 32%.

De los antecedentes expuestos se observa una caída de calidad en las universidades estatales en relación al sistema privado en general, a pesar de que las universidades del Estado tienen privilegios económicos importantes. Las universidades privadas estarían recibiendo cada vez más alumnos con altos puntajes en la Prueba de Aptitud Académica, por lo que se podría concluir que estaría mejorando la imagen que de dichas instituciones tienen los alumnos interesados en ingresar a la educación superior. Este es un buen argumento para justificar la idea del cambio de composición del aporte fiscal a la educación superior en favor de mecanismos más universales y objetivos de asignación en relación a calidad de la enseñanza, ya que en el último tiempo una mayor proporción de los recursos fiscales destinados a la educación superior están siendo entregados discrecionalmente. Ello trae como consecuencia el hecho que los grupos que tienen algún tipo de influencia sobre quienes deciden acerca del destino de esos recursos comiencen a presionar para lograr acceder a ellos.

Concluyendo...

Todo lo anterior le resta dinamismo a la positiva evolución que muestra el mercado de la educación superior, ya que debido a la falta de igualdad en el acceso a los recursos fiscales (becas, crédito universitario, etc.), disminuye la competencia que se ha generado luego de la aparición de las universidades creadas a partir de la legislación de 1980. Es de vital importancia para un país como Chile, lograr avances en materia de calidad de la educación que se imparte en todos los niveles, ya que se ha comprobado que la inversión en capital humano genera movilidad social que ayuda a la igualdad de oportunidades.

Notas:

1 Se debe tener presente que el AFI se entrega tanto a institutos profesionales y centros de formación técnica, como a universidades tradicionales y privadas; pero el análisis sólo considera a las universidades.

2 Corresponde a la definición de universidades que no siendo estatales, reciben Aporte Fiscal Directo.

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