Chile se encuentra ante una decisión crucial. O enfrenta con decisión a la delincuencia, o, por no hacerlo, pone en peligro la modernización de nuestro país que lo ha llevado a ocupar un sitial de privilegio en el continente. Así de grave es hoy día el problema de inseguridad ciudadana.

En efecto, asistimos a un progresivo debilitamiento de la confianza de la mayoría de los chilenos en instituciones claves del Estado como son los Tribunales de Justicia y la Policía, mientras, paralelamente, un grupo minoritario, los delincuentes, muestran crecientes grados de profesionalización y osadía. Las consecuencias para la sociedad de este fenómeno pueden ser fatales: violencia, corrupción, pérdida de toda confianza en la institucionalidad, disminución de la inversión, pobreza, etc. Esta realidad amenaza incluso con despojar a nuestro país de un atributo que desde hace mucho tiempo lo diferencia de un gran número de naciones latinoamericanas, cual es la ausencia de inseguridad ciudadana. Recientes estudios de opinión respaldan nuestra apreciación. Una encuesta realizada en toda América por El Mercurio, el Wall Street Journal y otros medios de la región sitúa a nuestro país, en términos de la confianza en instituciones claves, en un lugar muy cercano al promedio de Latinoamérica, y muy alejado de Estados Unidos, como lo muestra la tabla Nº 1.

Fuente: El Mercurio, Economía y Negocios Edición Extraordinaria 16 de abril de 1998.

Desgraciadamente, este fenómeno no ha sido comprendido en toda su magnitud por las autoridades. Como dice la revista Newsweek de esta semana bajo el sugestivo titular de Zona de Miedo, "La criminalidad, el mayor problema de América Latina, no se discutirá en la Cumbre de Santiago. " 1

La diferencia entre un país que tiene confianza en sus instituciones y uno que no la tiene puede ser tan dramática como que en el primero al ver a un policía el ciudadano siente una sensación de seguridad, y en el segundo una de miedo. Chile tiene que evitar caer en este segundo grupo y aún está a tiempo para lograrlo.

Evolución de la Delincuencia

Todos los antecedentes indican que la delincuencia ha aumentado, que es más violenta, y que mayoritariamente en ella participan jóvenes. Ocho de cada diez chilenos encuestados creen que la delincuencia es más violenta que hace un año atrás, y lo que es más preocupante, de nuevo casi ocho de cada diez chilenos piensan que la delincuencia aumentará a futuro. El temor a ser víctima de un asalto se manifiesta especialmente cuando la gente vuelve al anochecer a su casa (68%), en el centro de la ciudad (67%) y cuando sale de su vivienda (60%). Un 42 % de los consultados siente miedo al caminar solo por su barrio y un 31 % teme ser víctima de un robo dentro de su casa en la noche. 2

Las Causas del Problema

Son, por supuesto varias las causas del aumento de la delincuencia en nuestro país. Entre ellas cabe destacar una serie de circunstancias que han permitido rebajar considerablemente el costo de delinquir, hasta transformar el delito en una actividad «rentable» para sus autores, al menos en su particular visión del problema:

Fuente: Fundación Paz Ciudadana

Rebajas en las penas

Tal como se aprecia en la Tabla Nº 2, las Penas Promedio aplicadas en Chile a distintos delitos han disminuido significativamente en los últimos años.

Esto constituye indudablemente un debilitamiento de los disuasivos para la comisión de delitos, más allá de la discusión de los teóricos del Derecho Penal acerca del efecto del aumento de las penas.

Baja Probabilidad de ser aprehendido y condenado

Al efecto anterior debemos sumar el hecho que estas penas rara vez se aplican si atendemos a la evidencia que nos entregan las cifras. En Chile sólo cuarenta de cada cien delitos se denuncian a la justicia. De esos cuarenta delitos denunciados solamente el 4%, vale decir ni siquiera dos, terminan en una condena. El resto se sobresee, ya sea temporal o definitivamente, por los jueces que no encuentran mérito suficiente en los antecedentes del proceso. Si además reparamos en la duración de los procesos, veremos que, en definitiva, el delincuente percibe un bajo riesgo de castigo por sus acciones.

Libertades condicionales y provisionales

Como ha sido patéticamente comprobado en los últimos días, el régimen de libertades condicionales (que permite a los condenados salir del penal) y el de libertades provisionales (que permite a los procesados sin condena salir en libertad) son excesivamente permisivos y en la práctica significan que una fracción importante de quienes cometen delitos tengan absoluta impunidad para volver a cometerlos.

Indultos

El indulto opera como otro mecanismo que rebaja el costo de delinquir. Si bien el indulto es una medida que remite o conmuta la pena sin extinguirla o eliminar el carácter de condenado del favorecido, particularmente en lo que se refiere a la reincidencia, en la práctica se transforma en un mecanismo de apelación frente a otro Poder del Estado, afectando la certeza de las penas.

Inimputabilidad de menores y discernimiento.

Los menores de dieciseis años son inimputables, y los de más de dieciseis y menos de dieciocho pueden ser declarados sin discernimiento por el juez. Ello ha llevado a un aumento de la delincuencia juvenil.

En definitiva, el delincuente ha recibido suficientes muestras de debilidad de la sociedad como para aumentar el número de delitos y la violencia aplicada a ellos. En la práctica asistimos a un fenómeno de «profesionalización» de la delincuencia, en el cual sus autores son cada vez más osados y los crímenes son cuidadosamente estudiados y preparados. Frente a ello ¿qué puede hacer la sociedad?

El Combate a la Delincuencia

Este combate es desigual, y lo peor es que el delincuente tiene todas las de ganar. Ya vimos que nuestro sistema judicial es una valla muy fácil de superar para los delincuentes. La policía, por su parte, enfrenta una serie de problemas. Bajos sueldos y dificultades para llenar las vacantes autorizadas. Escasa modernización en sus procedimientos y en su gestión. Las instituciones policiales tiene mucho personal dedicado a labores administrativas, y si bien parte de esas labores provienen de obligaciones impuestas por la ley o los tribunales, que debieran por supuesto cambiarse, otras perfectamente podrían ser externalizadas por decisión de las propias instituciones.

Conclusiones

Si las autoridades no le dan a este problema la importancia que merece, corremos el riesgo de transformarnos en una sociedad violenta, que termine de confiar en absoluto en las instituciones del Estado y empiece a tomarse la justicia por su propia mano. Ese es el comienzo del fin para un país que pretende ser moderno y superar el subdesarrollo. Se impone entonces un programa integral de combate a la delincuencia. Si bien un análisis de éste excede a los propósitos de este documento, la mera apreciación de la realidad nos dice que dicho plan debiera contener al menos los siguientes elementos:

a) Modificaciones legales que aumenten el castigo a los delincuentes, incrementen las penas de algunos delitos y en particular de la reincidencia, eliminen el indulto, cambien los procedimientos para la libertad condicional y las disposiciones sobre inimputabilidad y discernimiento.

b) Cambios en los procedimientos judiciales que agilicen los procesos.

c) Mayor dotación de recursos y modernización de las instituciones policialesy mayor colaboración de los municipios y la comunidad en el combate a la delincuencia.

d) Construcción de cárceles que permitan asegurar el cumplimiento de las penas.

Por sobre todo, se requiere que las autoridades de Gobierno se convenzan que éste, y no muchos otros que distraen tiempo y recursos, es el principal rol del Estado en una sociedad moderna. Sin ese convencimiento, será difícil avanzar hacia una solución del problema.

Notas

1 Newsweek, Edición en Español, 22 de abril de 1998.

2 "Delincuencia y Opinión Pública" Fundación Paz Ciudadana, Mayo de 1997. Informe a base de una encuesta realizada por Adimark en marzo de 1997.

Hacia una Nueva

Política Social

En el curso de las últimas décadas, nuestro país ha experimentado importantes trasformaciones en el ámbito económico y social que le han permitido cambiar su potencial de desarrollo y mantener un promedio anual de crecimiento económico a tasas de 6% a 7%. Todos estos cambios han incidido positivamente en el nivel de bienestar de las familias que en promedio hoy día es superior.

Es así como Chile ha sido catalogado a nivel internacional por el PNUD, como un país de alto desarrollo humano, ubicándose en un lugar destacado en el concierto internacional y en los primeros lugares en el ámbito latinoamericano. 1 Los resultados de diversos estudios coinciden además en una reducción importante de la pobreza desde el momento que se registra crecimiento sostenido en Chile. Unido a lo anterior y producto de grandes esfuerzos de inversión en recursos humanos efectuados por largo tiempo, se ha logrado mejorar los niveles de capital humano de las personas pobres, condición necesaria para superar la pobreza. Hoy las personas cuentan con una mayor educación, la escolaridad promedio es cercana a 10 años y 7 años en el 20% más pobre. La cobertura de enseñanza básica alcanza al 96% y de enseñanza media al 79%. Se han superado importantes problemas sociales como lo eran hace un tiempo los problemas de salud ocasionados por la pobreza, como altas tasas de mortalidad infantil y desnutrición. Una alta proporción de familias habitan en viviendas permanentes, (casa o depto.) 91% del total de hogares y cerca del 70% son propietarias de la vivienda que habitan; en tanto la cobertura de agua potable urbana alcanza al 97% y de alcantarillado al 83%. 2

A pesar de los positivos indicadores sociales que en promedio muestra el país, subsiste una parte de la población que aún no se incorpora al desarrollo y que está afectada por la pobreza. Estos sectores sufren especialmente el problema del desempleo, deficiencias en la atención de salud y la falta de oportunidades educacionales de calidad que no permite a los jóvenes insertarse en un mercado laboral cada vez más exigente. Es así como se observan diferencias en el promedio de escolaridad que alcanza a 7 años en el 20% más pobre y a casi 12 años en el quintil superior.

Efectividad de las Actuales Políticas Sociales

En este contexto de cambio económico y social del país, cabría preguntarse acerca de si las formas de abordar el problema de la pobreza y los instrumentos que actualmente se utilizan están teniendo efectividad y cómo a la luz de las características actuales de la pobreza puede lograrse un mejor impacto a través de las políticas sociales. El proceso de crecimiento económico ha ido ocasionando un cambio en las características de los más pobres y en sus problemas y por consiguiente, significa también que debiera haber un cambio en el enfoque público para abordar el fenómeno de la pobreza. Especialmente han cambiado las características mínimas que se consideraban aceptables, puesto que todos tenemos un nivel de vida superior. También han aparecido otros problemas sociales diferentes de los tradicionales, principalmente asociados a situaciones de desintegración social y familiar, tales como la drogadicción, violencia delictual que daña la convivencia ciudadana, la desocupación juvenil, la pobreza en la tercera edad. Ello en otros términos significa que la principal característica actual de la pobreza está dada por la diversidad de problemas o situaciones, dependiendo de la realidad donde la comunidad esté inserta.

Este tipo de problemas generan situaciones que son mucho más difíciles y costosas de encarar y por consiguiente, no se pueden abordar con las soluciones tradicionalmente utilizadas en nuestro país y que se han sustentado en un fuerte rol estatal y en la uniformidad o universalidad de las acciones y/o programas. Vale decir, las herramientas o instrumentos tradicionalmente utilizados por el Estado para sustentar la política social, no necesariamente son hoy los más adecuados para resolver los problemas de pobreza.

Rol del Estado y de la Sociedad Civil

Es indiscutible hoy día la importancia del rol del Estado en la política social cual es asegurar la satisfacción de niveles mínimos de necesidades básicas, promover la superación de la pobreza y la generación de igualdad de oportunidades. Sin embargo, a través del tiempo se ha ido planteando una suerte de conflicto que dice relación con el protagonismo del Estado y de la sociedad civil en el ámbito de las políticas sociales. La experiencia de los últimos años ha ido demostrando que cada uno tiene un rol insustituible y que ambos pueden interactuar. La sociedad civil debe entenderse no sólo en el ámbito de empresas o personas con fines de lucro. Sino, por el contrario, puede adquirir una inmensa variedad de formas, pasando por corporaciones privadas sin fines de lucro, organizaciones no gubernamentales, de la comunidad, gremiales o personas naturales.

El principio de subsidiariedad es aquel que debiera sustentar la esencia de la relación entre el Estado y la sociedad civil. Así, el Estado no debiera suplantar la iniciativa y responsabilidad que los individuos y los grupos sociales pueden asumir en sus respectivos campos. Cada uno tiene su irreemplazable papel. Al Estado le corresponde un rol esencial y que dice relación con el establecimiento de un marco de incentivos, los objetivos de las políticas sociales y de las regulaciones que sólo los gobiernos pueden proveer. El papel de la sociedad civil y su aporte a la superación de la pobreza, por su parte, no se agota en las actividades productivas. Por el contrario, en los años recientes muchos países y entre ellos el nuestro, han sido testigos de un enorme despliegue del sector privado que ha pasado a tener un rol protagónico en la tarea de prestación de servicios sociales a los más necesitados. De este modo, son cada vez más comunes las formas que incorporan agentes privados con y sin fines de lucro, en la prestación de dichos servicios.

Sin embargo, para que ello sea posible es necesario que exista una suerte de confianza de la autoridad en la capacidad de gestión de las instituciones privadas. No obstante su diversidad y que no todas estas organizaciones se mueven por afán de lucro, tienen en común, cuando se dan los incentivos adecuados, la búsqueda de la eficiencia que se manifiesta en una respuesta oportuna y una mejor calidad de las prestaciones. El Estado en su rol complementario tiene una importante función que cumplir, como es establecer reglas del juego objetivas y estables para todos los prestadores de servicios sociales, elemento que no excluye la aplicación por parte de la autoridad de su rol normativo, supervisor, contralor y evaluador.

Bases para una Nueva Política Social

La diversidad de los problemas sociales actuales hace necesario un cambio en los criterios tradicionales utilizados en el diseño de los programas para superar la pobreza. Las políticas debieran avanzar a una mayor ingerencia local, en un marco de real descentralización de las acciones, decisiones y, especialmente, en lo referente a la asignación local de recursos para lograr una mayor efectividad en el combate a la pobreza. No existe hoy día en Chile, justificación suficiente para continuar con grandes programas uniformes y masivos por eficientes que éstos sean. Los problemas que afectan a las personas afectadas por la pobreza son ya muy específicos a la familia misma o de la localidad en que ella está inserta, y se requiere una gran diversidad de soluciones para abordarlos, tratamiento que se aleja mucho de las características de lo que son los actuales programas masivos. La coordinación de estas acciones debe por consiguiente, darse en las instancias más cercanas a las personas afectadas.

En este esquema, de descentralización funcional, la sociedad civil representada por sus múltiples instituciones adquiere un rol cada vez más importante. Esto significa que debiera impulsarse con mayor énfasis el que los servicios para enfrentar situaciones de pobreza, sean provistos por instituciones privadas, ya sean instituciones con o sin fines de lucro. Los programas de erradicación de la pobreza ya no dependen de una mayor o menor ingerencia del Estado en cuanto a su administración, sino que es deseable y en Chile se ha demostrado su conveniencia, la participación privada en la provisión de servicios sociales. Esto significa que es posible, a través de políticas que contemplen los incentivos adecuados, abrir espacios a las organizaciones intermedias y lograr una mayor efectividad y mayores opciones de elección para los beneficiarios.

La delegación de funciones en el sector privado puede llevar a servicios sociales de mejor calidad, porque las organizaciones privadas operan con incentivos de tipo privado en su administración y también porque aportan recursos propios a la ejecución de programas. La atención a menores en situación irregular, el desarrollo de la educación particular subvencionada, la atenciones de salud y la acción de diversas organizaciones por todos conocidas tales como: el Hogar de Cristo, Fundación Teletón, COANIL, Consejo de Defensa del Niño, Protectora de la Infancia, Bomberos y muchas otras más, es una prueba clara de lo anterior.

Mejorar la Participación Civil

La participación del sector privado en lo social, requiere, sin embargo, de un mucho mayor apoyo a través de las políticas públicas que el actual. Un mayor incentivo a la participación privada puede darse en los siguientes ámbitos de políticas públicas:

a) A través de establecer sistemas de asignación de recursos objetivos y transparentes, se debiera tender a desarrollar o perfeccionar los actuales sistemas de subvenciones, en programas que aún son administrados por instancias públicas o municipales, como por ejemplo, la creación de una subvención para la atención de preescolares donde es necesario ampliar la cobertura, mejorar las actuales subvenciones destinadas a los niños en riesgo social que son aportadas a instituciones privadas, la rehabilitación de delincuentes y todos aquellos programas de prevención de drogas en la juventud.

b) Establecer fondos locales concursables destinados al desarrollo de proyectos para enfrentar problemas locales de pobreza, generados a partir de los mismos recursos que hoy se destinan a programas nacionales, pero con administración y asignación local de recursos. Este puede constituir un importante mecanismo para incentivar a la comunidad, representada a través de multiples organizaciones, a resolver los problemas específicos que hoy enfrentan. Programas de este tipo debieran funcionar con supervisión y evaluación municipal.

c) Mejorar la colaboración o aporte de los privados a las instituciones que desarrollan programas sociales. Entre ellos sería importante promover los siguientes incentivos:

uno de los instrumentos que puede promover esta colaboración, dice relación con el incentivo que pueda darse a los particulares en general por medio de mejorar el actual sistema de exenciones tributarias, incorporando a personas naturales además de las personas jurídicas que actualmente cuentan con esas exenciones.

el copago también constituye una fuente importante para mejorar vía financiamiento privado de los programas sociales. Este sistema tiene la ventaja de incentivar la participación del beneficiario en el servicio que demande y exigir una calidad acorde con su contribución. El sistema de copago puede ser una importante contribución de los sectores medios y medio-bajos que acceden hoy en día a muchos programas sociales universales, como es el caso de educación y salud.

Notas

1 El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo,(PNUD) en su informe sobre Desarrollo HGumano 1996 ha elaborado un Indice de Desarrollo Humano, catalogando a Chile en el lugar Nº 33 de un ranking de 174 países.

2 Encuesta CASEN y datos del INE del Censo de 1992

---