Carabineros de Chile es una institución que cumple una función fundamental en nuestra sociedad, por lo que los acontecimientos que le han afectado en el último tiempo son preocupantes. En efecto, si hay una actividad que es inherente a la existencia del Estado, ésa es la seguridad de los ciudadanos. Un Gobierno no puede renunciar a su ineludible labor de dar seguridad a los gobernados, pues si lo hace está simplemente renegando de su naturaleza y no merece su investidura.

En los hechos ocurridos a propósito de la manifestación de las esposas de algunos suboficiales de Carabineros se han presentado varias circunstancias que pueden calificarse de graves.

Es grave, en primer lugar, poner en riesgo la seguridad y el orden público al dañar la imagen de la Institución, debilitándola en su afán por combatir a la delincuencia, como lo hizo el cabo que concurrió a un programa de televisión para hacer una serie de cargos a la oficialidad de Carabineros.

Es grave también el cuestionamiento de la estructura jerárquica y la verticalidad del mando, pilares del funcionamiento de una institución como Carabineros, que subyacen en las actuaciones del cabo Leiva, y otros actores, entre los que no han faltado quienes han pretendido obtener dividendos políticos de esta situación. En este sentido cabe aplaudir el apoyo dado por el Presidente Frei a la superioridad del mando.

Puede discutirse si el tratamiento dado por la Institución a estos hechos fue o no el adecuado, y hasta qué punto algunas de sus acciones contribuyeron al deterioro de la imagen de Carabineros; pero no cabe sino respaldar al Alto Mando de Carabineros en su intento por hacer prevalecer el orden jerárquico en la Institución al disponer la baja y el sometimiento a proceso del aludido cabo. También debe señalarse que es correcto el criterio aplicado por la superioridad para la asignación de los mejores recursos del DFL 2, pues se premiaba al personal que cumple labores policiales propiamente tal. Parece a estas alturas evidente, no obstante, que la acción represiva contra las mujeres manifestantes fue contraproducente, pues empañó el verdadero trasfondo activista que tenía el movimiento; es decir, frente a la opinión pública no quedó del todo claro la participación de dirigentes gremiales y políticos que, sin lugar a dudas, tuvieron un rol clave en el movimiento.

Lo que no puede discutirse es que existen problemas en Carabineros, y quizás si estos hechos han creado la ocasión para que la sociedad chilena los discuta. Ello abre el debate en torno a la eficiencia en el combate contra la delincuencia, en relación a los recursos y a los sueldos de Carabineros. Dicho tema puede ser analizado al menos desde dos puntos de vista. El primero tiene que ver con la evolución del presupuesto estatal y en particular del presupuesto en seguridad y el de Carabineros ; y el segundo, con la forma de hacer más eficiente la labor policial.

Cabe advertir que el tema de la delincuencia excede al de las instituciones policiales, pues tiene en él una alta incidencia el funcionamiento del sistema judicial y en general las señales que la sociedad entrega a los delincuentes. Libertad y Desarrollo ha tratado ampliamente estas materias, y aquí nos centraremos en el caso de Carabineros.

1. El Presupuesto en

Seguridad y Carabineros.

Tal como se aprecia en el gráfico Nº 1, la evolución del gasto per cápita en seguridad presenta un crecimiento más acelerado que el gasto per cápita equivalente de Carabineros. Más aún, se puede señalar que mientras el gasto global por habitante hoy presenta los niveles más altos en los últimos 20 años, el gasto de Carabineros tiene un rezago que se refleja en que aún no se superan los niveles de 1982. Ello puede estar explicado porque los reajustes se han dirigido a otras entidades que ayudan en el combate delictual, tales como Investigaciones, Gendarmería, SENAME, etc.

Es más, cabe aquí señalar que tal como se muestra en el cuadro Nº1, las instituciones dependientes de la Defensa Nacional, entre las que se encuentra Carabineros, han sufrido un sistemático deterioro relativo en sus remuneraciones durante los gobiernos de la Concertación. Si ha sido un criterio político el que ha primado, es ésta la ocasión de decir que ello ha tenido un alto costo para la seguridad de los ciudadanos. Si no es así, lo que al menos puede cuestionarse es el dudoso orden de prioridades que el cuadro revela. Que los ministerios de Interior, Hacienda y Planificación o la Presidencia de la República tengan aumentos de recursos en personal que doblan o triplican a los de Carabineros, parece altamente discutible. El Ministerio de Defensa se encuentra en un grupo con Economía, Bienes y Relaciones Exteriores que son lo que menos han aumentado su gasto en personal desde 1990 a la fecha.

Fuente: Estimación de Libertad y Desarrollo en base a Leyes de Presupuesto

Todo esto ha derivado en remuneraciones realmente exiguas en Carabineros, que son las que han dado origen a la serie de problemas internos que vive la Institución. De hecho, esto ha significado que Carabineros no ha tenido capacidad para llenar las vacantes que se le han aprobado, como resultado de lo cual la dotación policial ha disminuido. No obstante ello, que es un fenómeno de los últimos años, se observa que al tomar un período más largo, el número de habitantes por carabinero ha experimentado un leve aumento en los últimos 20 años; es decir, mientras en 1977 la relación era de 378, en 1997 era de 402, vale decir un 6% superior. Pero lo que es más importante, dicha cifra no parece significativamente alta si se tiene en cuenta que en países, tales como Estados Unidos y Canadá, las tasas alcanzan a 491 y 455 habitantes por policía, respectivamente. Ello estaría indicando que el problema de la dotación policial no sería crítico, todo lo cual nos lleva a mirar la eficiencia de la labor policial.

Cabe reiterar, en todo caso, que el aumento de la delincuencia no es el resultado único del trabajo de Carabineros, sino que existen otras instituciones involucradas y otros factores, que pueden ser incluso más incidentes, tales como las señales débiles que en materia de penas y probabilidades de aplicación de éstas entregan nuestros sistemas judicial y político.

2. Focalización de las

Labores Policiales.

El análisis precedente permite señalar que el gasto en seguridad y la dotación policial no parecen ser factores decisivos en la explicación de las tasas de delincuencia y, por lo tanto, de la eficiencia policial, aunque el gasto en remuneraciones sí se ha rezagado notablemente respecto a otras funciones públicas, algunas de las cuales son de dudosa procedencia frente a la labor de seguridad ciudadana.

Lo que sí parece ser un factor decisivo en la eficiencia de la labor policial es la desviación del personal de Carabineros de su función principal. En efecto, un breve repaso de algunas de las actividades que realiza Carabineros puede ser ilustrativo al respecto. Así tenemos: orden y seguridad, tránsito, protección de fronteras, protección a menores (hogares de menores), drogas y estupefacientes, preservación de medio ambiente, cumplimiento de órdenes judiciales, recepción de partes, notificaciones judiciales protección de embajadas y del Parlamento, labores carcelarias, ley de control de armas, supervisión de guardias privados, mantenimiento de estaciones meteorológicas, control de eventos deportivos y musicales, y actividades de control sanitario (SAG, hospitales, etc.), entre otras. Es decir, se trata de una amplia gama de funciones, muchas de las cuales son intensivas en uso de tiempo. Sólo a modo de ejemplo, en 1992 Carabineros dio curso a más de un millón de órdenes judiciales en lo que parece ser la actividad más intensiva en tiempo y que bajo toda lógica debiera ser cumplida por otros estamentos.

A lo anterior, se debe agregar el hecho que un porcentaje no poco significativo, de los efectivos policiales realizan actividades administrativas o de otra índole en los propios cuarteles, lo cual implica distraer un porcentaje importante de recursos del ámbito preventivo y represivo. En tal sentido, ello debe llevar a pensar que uno de los principales factores asociados a las ineficiencias del sistema policial puede estar relacionado con el exceso de funciones de Carabineros, por una parte, y la falta de externalización de servicios al interior de la propia Institución, por otra. Es más, parte del problema de los bajos sueldos para el personal superior de la institución (que en términos relativos es más grave que el de los escalafones inferiores) es parcialmente compensada por la existencia de ordenanzas y otro personal subalterno que cumple funciones de ayuda doméstica a los oficiales superiores, en lo que de nuevo no constituye un uso óptimo de los recursos.

3. Metas, Transparencia y Convenio de Gestión.

Esta realidad, parece bastante más incidente en la eficiencia de la labor policial que lo que podría significar el cambio de dependencia desde el Ministerio de Defensa al Ministerio del Interior, que se ha mencionado por ciertos sectores como una solución. Esta última posición es debatible ya que la dependencia es un tema más bien administrativo, que puede ser discutido, pero que en cualquier caso no aparece como fundamental para explicar la falta de eficacia en la labor de combate a la delincuencia. Lo que sí parece urgente es la necesidad de cambiar el enfoque para combatir la delincuencia que enfatiza los procedimientos y no los resultados. El país quiere que la autoridad y la policía se comprometan con metas precisas que puedan ser evaluadas por toda la sociedad. Al respecto, ésta es una buena ocasión para introducir en una actividad central del Estado un enfoque modernizador que debe considerar el establecimiento de un convenio público entre el Ministerio del Interior y Carabineros en el cual se establezcan metas anuales a cumplir por la policía uniformada. Ello debe ser complementado con un fondo con recursos públicos a entregar en función del cumplimiento de los objetivos. Lo anterior más la transparencia total en materia de estadísticas sobre criminalidad ayudaría significativamente a reducir el grave problema de inseguridad ciudadana.

A Modo de Conclusión.

Carabineros cumple una función fundamental para la ciudadanía, cual es cautelar la seguridad pública. Ello requiere de una institución jerarquizada, respetada y valorada por sus integrantes y la sociedad toda. Los antecedentes y hechos arriba descritos permiten concluir que los bajos sueldos de Carabineros son una realidad y están lesionando valores fundamentales de la Institución, sin los cuales una policía no puede funcionar, como el del orden jerárquico. Esta situación, no obstante, debe analizarse en el contexto de la evolución de los recursos que el Estado dedica a sus distintas funciones y en relación a la eficiencia con que Carabineros utiliza sus escasos recursos para el cumplimiento de su función principal que es la seguridad ciudadana y el combate a la delincuencia. Parece evidente que uno de los factores que puede estar conspirando para impedir una labor más eficaz en el combate a la delincuencia es el exceso de funciones administrativas. Ello sólo se corrige en la medida que se releve a la institución de algunas de las actividades que hoy realiza y se someta a una modernización interna que le permita optimizar el uso de los recursos, incluyendo aquellos para remuneraciones, que debieran aumentar; pero con la certeza de que dicho aumento se traducirá en mayor protección para los ciudadanos. Para ello se requiere un enfoque que priorice la transparencia en las estadísticas sobre violencia delictual y que establezca metas de reducción del crimen cuyo cumplimiento asegure fondos que incentiven esta visión moderna para atacar el grave problema delictual.

Calidad y Gasto en Educación Pública

Se han dado a conocer, recientemente, los resultados de la prueba SIMCE, de medición de la calidad de la educación, los que muestran un valioso avance en relación a los resultados de años anteriores. Este progreso estaría relacionado, en la opinión de la autoridad del sector, a la aplicación de ciertos programas que han intentado distribuir recursos de acuerdo al nivel de las necesidades existentes en los distintos establecimientos. Las autoridades municipales, por su parte, que son responsables de la gestión de los establecimientos de enseñanza, han señalado, a través de la Asociación de Municipalidades, que es necesario insistir en la focalización de los recursos públicos que se destinan a este importante servicio.

En verdad, en Chile se ha avanzado notablemente al construir un consenso en el sentido que la educación es uno de los factores que más inciden en la reducción de la pobreza. Es así que, en la medida que se acrecienta el capital humano de las personas, se genera una mayor igualdad de oportunidades y se afecta positivamente el crecimiento económico del país en el mediano y largo plazo.

El Sistema de Medición de la Calidad de la Educación es el método que se ha institucionalizado para evaluar el nivel de calidad de los establecimientos educacionales, a través de la medición del logro de objetivos y contenidos del curriculum establecido por el Ministerio de Educación.

Fuente: Elaboración propia sobre la base de información publicada por MINEDUC

Los resultados de las pruebas aplicadas desde 1989 a los octavos años básicos se muestran en el cuadro Nº 1, donde es posible observar los aumentos que se han registrado en el porcentaje de respuestas correctas de matemáticas y castellano.

De acuerdo a las cifras de este cuadro, se observa un aumento similar de las respuestas correctas en el caso de los tipos de educación financiada con recursos públicos -particular subvencionada y municipal- que supera levemente el 16% de mejoramiento entre 1989 y 1997.

Por su parte, la brecha entre la educación pública y la educación privada pagada se ha reducido en la medida que esta última ha mejorado sólo en un 6% en el período en análisis.

Esto podría estar indicando, como lo ha querido señalar el Ministro de Educación, un impacto positivo de los programas de compensación diseñados e implementados por dicha repartición especialmente aquellos focalizados en los sectores más débiles. Sin embargo, es también preciso tener presente que el otro factor que explica este mejoramiento es la maduración de un sistema que a través de la mayor transparencia lograda por la prueba SIMCE en los últimos años permite a los padres excoger el establecimiento mejor para sus hijos gracias al sistema de subvención por alumno atendido. Ahora bien. el desafío futuro es que resulta bastante más costoso y díficil lograr aumentos sustanciales cuando se trata de mejorar desde 76% a 80% de cumplimiento de los objetivos, que cuando se lo hace desde el 52% al 60%. De esta forma, avances futuros requieren instrumentos más eficaces.

Gasto en Educación Pública

Por otra parte, el presupuesto fiscal directo en educación básica y media ha aumentado en un 135% -en términos reales-, durante el período 1990 -1997. Este aumento, que se muestra en el cuadro Nº2 , ha significado, en verdad, un aumento de la prioridad del gasto en educación por sobre otros gastos del Gobierno, en la medida que el gasto fiscal total creció en el mismo período en un 96%.

Fuente: Elaboración Propia sobre la base de Leyes de Ppto 1990 y 1997.

Dentro de este presupuesto directo, deben incluirse una serie de programas dirigidos por el Ministerio a apoyar a las escuelas subvencionadas, como lo son el Programa MECE y, dentro de éste, los Programas P900 -dirigido especialmente a las escuelas de menor rendimiento- y el Programa de Proyectos de Mejoramiento Educativo, que financia los proyectos presentados por las propias escuelas para abordar de mejor manera sus debilidades. Como puede verse en el cuadro Nº 3, este tipo de programas representa cerca de un 6% del presupuesto directo en educación.

Fuente: Elaboración propia en base a Ley Ppto. 1997.

Aumento en el Gasto y

Mejoramiento de la Calidad

Se ha requerido un crecimiento del presupuesto directo en educación de más de un 130% para conseguir un mejoramiento de la calidad en las escuelas subvencionadas de poco más del doble del que han logrado aquellas escuelas que, debido a que son particulares pagadas, no reciben ningún tipo de apoyo estatal, lo que es lógico si se tiene presente que estas últimas atienden a los sectores de mayores ingresos de nuestra sociedad.

Este impacto, de suyo insuficiente, se reduce aún más si se tiene en cuenta que resulta mucho más fácil mejorar cuando se parte de una base más baja que cuando se mejora un resultado partiendo de una situación más meritoria.

Luego, cabe preguntarse qué es necesario hacer para aumentar la productividad de los recursos que se destinan a esta importante y noble labor, y naturalmente maximizar el esfuerzo que la sociedad realiza para incrementar dichos recursos.

La respuesta no es otra que realizar transformaciones estructurales en el sector, de manera que las escuelas -sus directores, profesores y administradores- respondan en forma efectiva y profesional a los requerimientos que la sociedad les hace. Para ello, es necesario recalcar -una vez más- que debe mejorarse el marco de incentivos en que opera la gestión educativa, removiendo rigideces, regulaciones e interferencias que hacen ineficiente dicha gestión y empobrecen la calidad de la educación que reciben los niños chilenos.

Para ello el Ministerio de Educación, en un contexto verdaderamente descentralizado de gestión educativa, no debe dirigir el proceso de mejoramiento de la calidad, sino que apoyar al sistema y especialmente a los más débiles, cumpliendo así su rol subsidiario, aspecto que afecta la génesis, el diseño y la implementación de muchos de los programas que realiza en la actualidad e inclusive alcanza a la reforma educacional en marcha.

En este sentido recomendaciones fundamentales del Informe Brünner todavía siguen esperando vencer la oposición de poderosos grupos de interés, ideas preconcebidas y prejuicios ideológicos que han retardado o imposibilitado su implementación. Mientras ello sea así, el salto cualitativo que requiere nuestro sistema educacional -pese a las buenas intenciones de todos- seguirá siendo postergado en la profundidad y oportunidad requerida.

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