La Política de Vivienda Social se encuentra en problemas, por no decir en crisis. En efecto, el momento que pareció más álgido fue el año pasado con la crisis de las viviendas sociales en Puente Alto. En esa oportunidad, los rigores del invierno pusieron en duda la efectividad de dicha política y la calidad de las viviendas entregadas a los sectores más desfavorecidos, culminando con la salida del entonces Ministro Hermosilla. Pero estos episodios fueron sólo el reflejo de un problema más de fondo.

El Problema Actual

Nuevamente, este año, la política de vivienda ha sido cuestionada, tanto por los empresarios vinculados a la construcción, como los propios beneficiarios de dichas viviendas. Los antecedentes que explican esta situación son de diversa índole y se fundamentan en los temores de un invierno tan crudo como el anterior, las presiones del ajuste sobre las tasas de interés, las expectativas y exigencias de los usuarios por una mayor calidad de las viviendas, tanto en cuanto a la calidad constructiva y de materiales, como en cuanto a las dimensiones de las viviendas, etc. A todo lo anterior, deben agregarse los antecedentes que aportan las tomas ilegales de viviendas, las que sin duda han sido incentivadas por la conducta del Gobierno que ha actuado con debilidad y falta de energía para resguardar convenientemente los derechos de propiedad frente a situaciones similares, como las tomas de predios agrícolas por parte de grupos indígenas radicalizados.

El problema más reciente, por su parte, se debe que el MINVU declaró desierta la licitación para la construcción de viviendas básicas convocada para abril de este año, por considerar que el precio, dejado libre para efectos de la mencionada licitación, era demasiado elevado. El precio ofrecido por las empresas del ramo llegó a las 399 UF, cifra que representa un aumento importante desde 1995, cuando llegó en promedio para la Región Metropolitana a UF 236,35.

Lo anterior, en un contexto de aumento de los requerimientos de metraje -desde 38 y 40 m2 a 42 y 44 m2- y mayores exigencias de calidad en materiales, techos, canaletas y bajadas de agua.

La preocupación de los empresarios de la construcción, ha revelado situaciones que no eran de conocimiento público, como reclamos frente a la falta de "performance" en años anteriores: el Programa Especial para Trabajadores (PET) en el que participan las empresas empleadoras tuvo un deficiente desempeño en 1996, cuando se invirtió sólo un 65% de los recursos asignados; aún no se aplican los subsidios entregados para viviendas en 1997 y; obviamente, no se conoce el número de beneficiarios de este año. Igualmente, las metas de viviendas sociales programadas inicialmente para 1997 en 10.600 se redujeron primero a 8.600 y, posteriormente a 7.610.

La inquietud empresarial debe inscribirse también dentro del contexto del proceso de ajuste que ha puesto presión sobre las tasas de interés, lo que, naturalmente, ha reducido la velocidad de rotación del mercado de la construcción. Sin embargo, ello no debiera afectar la construcción, compra y venta de viviendas subsidiadas, puesto que este sistema cuenta con un seguro estatal que se aplica sobre las tasas de interés, en la medida que la venta de letras hipotecarias sea más desfavorable que las establecidas en forma nominal para dicho proceso.

Fuente: Memorias Ministerio de la Vivienda.

Qué Dicen los Números

Si, por otra parte, analizamos las series estadísticas del Ministerio de la Vivienda, los números son elocuentes al mostrar que algo no está funcionando bien. En efecto, el cuadro Nº1 nos muestra la cantidad de viviendas sociales -incluyendo las viviendas básicas, PET y viviendas progresivas- entre los años 1992 y 1995. Lamentablemente no se dispone de información oficial relativa a los años 1996 y 1997, queja que ha sido compartida por instituciones y personas que tratan de seguir y estudiar la evolución del sector. En este cuadro podemos constatar que el total de viviendas sociales terminadas experimentó una evolución levemente negativa entre 1992 y 1995, cayendo un 2, 6%. El número de viviendas en ejecución entre esos mismos años se mantuvo prácticamente constante. Al analizar las viviendas por tipo, podemos observar comportamientos disímiles, por cuanto mientras las viviendas básicas aumentan considerablemente -un 23,5% - las viviendas progresivas caen un significativo 56% y los programas especiales para trabajadores (PET) también se reducen en un 42%.

Llama la atención en el cuadro, la evolución del programa de viviendas progresivas, el cual fue anunciado a comienzos de los años 90 como la gran innovación en materia de política de vivienda de la Concertación. En efecto, en los cuatro años analizados, el programa experimentó un descenso de un 56%. Ello se debe, seguramente, a que el programa no tomó en cuenta el crecimiento económico y las realizaciones en materia de soluciones habitacionales de la década anterior, lo que finalmente se tradujo en que los estándares determinados para este tipo de vivienda no coincidieron con las expectativas y necesidades de las personas en el Chile de los '90.

Fuente: Memorias Ministerio de la Vivienda.

En relación al sistema de subsidios a la demanda, que hizo exitoso el esquema chileno durante la década pasada, un examen de las cifras también devela ciertos problemas. Así, el cuadro Nº 2 nos muestra la evolución de los subsidios otorgados y pagados entre los años 1992 y 1995. Las cifras incluyen el sistema unificado y los subsidios rurales.

Las cifras del cuadro Nº2 nos muestran que los subsidios otorgados, luego de experimentar un pequeño aumento de un 5,7% en 1994 respecto de 1992, sufren una fuerte caída en el año 1995, año en que se reducen en un 25,7% respecto al año anterior. Los subsidios pagados anualmente, por su parte, se mantienen prácticamente dentro de los mismos órdenes de magnitud, con un leve aumento de un 2, 2% en 1995 respecto del primer año de la serie.

Los Recursos

Si analizamos la evolución presupuestaria del MINVU, en lo que se refiere a la inversión real asignada a los SERVIU, donde se contienen los recursos destinados a la construcción de viviendas sociales y subsidios para la vivienda, podemos constatar que éstos crecieron un 26,2% entre 1995 y 1992, verificándose un aumento posterior en 1997 de 48,5%, respecto del mismo año 1992.

Cabe entonces formularse la siguiente pregunta: ¿Si los recursos destinados a viviendas sociales y subsidios para la vivienda aumentaron en un 26,2% entre 1995 y 1992, en términos reales, dónde están esos recursos en circunstancias que las viviendas sociales disminuyeron en 2,6% y los subsidios totales pagados se mantuvieron constantes?

Cierto es que el valor promedio de las viviendas básicas contratadas entre esos años creció en un 8% en términos reales -pasando de un promedio de UF218,77 a UF236,35 en las viviendas contratadas en la Región Metropolitana entre los años 1992 y 1995-, y que éstas últimas aumentaron su número en algo más de un 16% -entre viviendas terminadas y en ejecución-. Sin embargo, ello no explica satisfactoriamente el aumento de presupuesto. El presupuesto asignado a las viviendas básicas se mantiene entre ambos años en una proporción muy similar del presupuesto total asignado a inversión real, 33,2% en 1992 y 33,8% en 1995.

	Mill. de $ de 1997	Variac. Respecto 1992 (%)
1992	193.192
1993	212.878	10,2
1994	225.976	17,0
1995	243.829	26,2
1996	270.737	40,1
1997	286.827	48,5

Fuente: Leyes de Presupuesto 1992, 1993, 1994, 1995, 1996 y 1997.

A Modo de Conclusión

El breve análisis anterior, así como los conflictos que se han desarrollado en el último tiempo, y también la percepción pública acerca de la política de vivienda del Gobierno vienen a configurar un cuadro de problemas que requieren una aclaración y discusión.

En efecto, si bien resulta razonable que los costos de las soluciones entregadas hayan aumentado en los últimos años, tanto debido a mejoras en la calidad y el metraje de las mismas, como producto de un alza en el precio de los insumos y mano de obra, el aumento de los recursos destinados al sector por el presupuesto público no es congruente con las disminución de las soluciones entregadas en los últimos años de

que se dispone información.

Los errores y desaciertos cometidos por la autoridad así como la falta de transparencia e información en la calidad y oportunidad requerida han generado un clima de desconfianza entre los dos actores principales -el sector privado y la autoridad gubernamental-, cuya asociación y buen entendimiento son claves para una política exitosa en esta área. Para aumentar los problemas, la desconfianza ha permeado también a los sectores que esperan una respuesta adecuada del gobierno y una solución efectiva a sus necesidades habitacionales.

Lineamientos para una Solución

Al tenor de estos problemas, cabe proponer una reformulación de la política de vivienda. Este cambio debe necesariamente pasar por aportar más transparencia e información oportuna y de calidad respecto de la ejecución de los programas que componen dicha política.

Asimismo, las soluciones habitacionales deben adecuarse de mejor manera a la evolución del país y a las nuevas expectativas y necesidades de la población, sin perder de vista que el objetivo de la política debe ser favorecer a los más necesitados. Para ello parece conveniente profundizar los mecanismos tendientes a lograr mayor movilidad habitacional a través de la plena libertad para comercializar viviendas usadas. En general, un aspecto clave para lograr los objetivos de adecuar la política de vivienda a la nueva realidad sería el dar una mayor libertad de elección a los beneficiarios, reformulando los programas en los cuáles el Ministerio aún conserva atribuciones y facultades que deben ser entregadas a la gente.

En cuanto a la acción de la autoridad, no cabe duda que parte importante de las ineficacias y problemas se han centrado en el MINVU y los SERVIU, por lo que urge una modernización de los organismos públicos que actúan en esta materia.

En definitiva, una política que fue muy exitosa para abordar los problemas de acceso a la vivienda en las décadas pasadas parece estar quedando atrás frente a la evolución que ha experimentado nuestro país y en particular las demandas de mayor calidad de vida. El gobierno debe afrontar esta realidad, rediseñar sus políticas y programas, siempre con el norte de favorecer preferentemente a los grupos más vulnerables, y aceptando que la nueva realidad exige un rol mucho más protagónico de las personas y de la empresa privada.

A Salvar

Nuestra Bolsa

Uno de los temas más inquietantes de los últimos meses para la comunidad de negocios ha sido la pobre evolución que ha presentado la bolsa de comercio chilena. Así, surge la pregunta acerca de qué factores pueden estar incidiendo en este pobre desempeño, tema que nos ocupa en este artículo.

Como es sabido, a fines del año pasado se desató una crisis de gran magnitud, conocida como "la crisis asiática". Se podría intentar justificar la caída experimentada por la bolsa chilena, aludiendo a la mencionada crisis. Sin embargo, es importante señalar que toda la región de América Latina se vio afectada por este shock externo, por lo que ésta no sería una excusa válida para justificar la deteriorada evolución de la bolsa chilena, respecto de la de otros países de la región. Para tener una visión más clara al respecto, presentamos en el gráfico de la página siguiente los índices bursátiles de los principales competidores de Chile.

Fuente: Libertad y Desarrollo, construido en base a JPMorgan.

Este gráfico muestra la evolución de los índices bursátiles de los diferentes países, llevados a la base común de diciembre de 1995. En él se observa cómo todos los índices suben en el período posterior a la crisis del tequila, salvo en el caso chileno. También se aprecia cómo, entre 1995 y junio de 1997, Chile es el que presenta un menor aumento en el precio de las acciones. Se debe reconocer, sin embargo, que nuestro país fue probablemente el menos afectado por la crisis mexicana de fines de 1994.

A partir de junio de 1997, las bolsas latinoamericanas comienzan a internalizar el efecto de la crisis asiática. Debido a este evento, todas ellas se ven nuevamente afectadas, presentando un deterioro en sus índices, sobretodo a fines del año pasado y comienzos de éste. Mientras en el caso de los competidores chilenos se observa una marcada recuperación desde enero del presente año, en Chile se ha visto un índice que sólo aumentó tímidamente.

Destaca el hecho que, partiendo de 1995 como base común, el índice bursátil chileno ha mostrado persistentemente el peor desempeño entre los países ilustrados. Este índice no sólo es el peor en términos relativos, sino que además presenta una clara y preocupante tendencia decreciente.

El mismo fenómeno se puede apreciar en el cuadro Nº1, a través de la evolución de los montos transados en acciones por las bolsas de valores de cada país.

Fuente: Federación Iberoamericana de Bolsas de Valores

Del cuadro anterior destaca la pequeña magnitud de los montos transados por la Bolsa de Comercio de Santiago versus otros centros financieros de la región. Así, durante 1996, se transaron en Brasil diez veces más que en Chile, mientras que en Argentina y en México los montos transados correspondían a 4 y 5 veces, respectivamente. También se debe mencionar la continua disminución en el valor de las transacciones efectuadas en acciones de la bolsa chilena desde 1995. Desde esa fecha a la actualidad, los montos han caído en un considerable 37,3%.

Queda claro, entonces, que la bolsa chilena ha sido más afectada que otras de la región y cabe, en consecuencia, buscar explicaciones particulares a nuestro país. Un primer grupo de razones dicen relación con las expectativas generales acerca de la economía chilena y su capacidad de crecimiento. En esta materia, Chile sigue exhibiendo cifras mejores que la del promedio de países latinoamericanos, aunque ya no es el líder indiscutido. No es el país de mayor crecimiento todos los años, no es el de menor inflación, no es el más dinámico en materia de incremento de inversión o de exportaciones.

Así, y de acuerdo a lo que han opinado destacados analistas internacionales, existiría una suerte de estancamiento del ritmo de reformas económicas que aumentan la productividad de las empresas chilenas y un empeoramiento del "clima" para hacer negocios, a causa de amenazas tales como mayores niveles de impuestos, lo que necesariamente se traducirá en menores utilidades futuras de éstas y eso se refleja en los índices accionarios.

Pero además de lo anterior, hay razones específicas por las que la bolsa chilena se ha visto afectada. Entre ellas figuran el impuesto a las ganancias de capital y el encaje.

El Peso del Impuesto a las Ganacias de Capital

Dentro de los factores que restringen el crecimiento de nuestro mercado de capitales, uno de los más mencionados ha sido el impuesto a las ganancias de capital. Este impuesto, que se entiende como un gravamen que afecta a la ganancia obtenida en la compra y venta de acciones, ha sido ampliamente criticado. Las dos principales líneas de argumentación en favor de la eliminación del impuesto a las ganancias de capital son las siguientes:

En primer lugar, la aplicación del impuesto genera una "doble imposición", porque el mayor valor que se obtiene en la venta de la acción es representativo del flujo de dividendos futuros, los que serán también gravados después con impuestos. En otras palabras, una misma cosa es gravada dos veces con impuesto a la renta.

En segundo lugar, se somete a las bolsas chilenas a una fuerte pérdida de competitividad. Ello, porque en otros países no existe el impuesto a la ganancia de capital por compraventa de acciones, o cuando menos, no se aplica a los extranjeros.

Esto lleva a que un inversionista que esté evaluando diferentes alternativas de inversión, le exigirá a una empresa chilena un rentabilidad más alta que a una empresa de otro país, suponiendo todos los demás factores iguales. Ello, para compensar por el impuesto que deberá pagar en Chile sobre las ganancias de capital que obtendría en caso de vender las acciones. Entonces, y tal como ya vimos que sucede, la consecuencia directa de la existencia de este impuesto es que los inversionistas prefieran realizar inversiones en otras plazas que cuentan con ventajas comparativas sobre Chile en esta materia tributaria.

Tal como predice la teoría económica, y dependiendo de las respectivas elasticidades, también existe un efecto sobre la demanda por fondos de inversión. Para el caso chileno en concreto, la existencia de ADR's en las bolsas de Estados Unidos, donde no existe impuesto sobre las ganancias de capital para los inversionistas extranjeros, induce a que un número cada vez mayor de empresas chilenas concurran a listar sus acciones en esa plaza en vez de utilizar la bolsa de valores chilena, donde la obtención de fondos les es más costosa.

Resulta notable que la gran mayoría de los países ya han liberado de impuestos a las ganancias de capital en acciones a los inversionistas extranjeros. Como ejemplo, se pueden mencionar Argentina, Brasil, Perú, México y Uruguay, es decir, todos los competidores de Chile en cuanto a convertirse en el Centro Financiero de Latinoamérica. En cambio en Chile, si bien el impuesto efectivo que pague dependerá de la forma particular en la que ingrese el capital para adquirir acciones, el régimen general es de una tasa del 35% de la ganancia. Ecuador y Paraguay aún no han eliminado este impuesto; sin embargo, contemplan tasas menores a la que existe en nuestro país. Ellas alcanzan un 25% y 30%, respectivamente1. Por su lado, los países desarrollados como Estados Unidos, Japón, Inglaterra, Francia y España no tienen este tipo de gravamen. Lo mismo ocurre con los llamados "tigres asiáticos" como Hong Kong, Taiwan, Tailandia y Singapur, entre otros. De manera que el panorama mundial es un claro reflejo de la inconveniencia, y lo anacrónico que resulta mantener este gravamen.

La conclusión ineludible es que resulta urgente asumir las responsabilidades que correspondan, y dar un paso definitivo en la internacionalización de nuestro mercado de capitales. Como antecedente, se debe mencionar que existe un proyecto de ley sobre transacción de valores extranjeros en Chile ("Bolsas Off Shore"). Éste contempla eximir de impuestos a las ganancias de capital que obtengan contribuyentes extranjeros en las transacciones de valores extranjeros. Se debe reconocer que el proyecto de ley se orienta en la dirección correcta; sin embargo también es cierto que constituye un paso muy tímido en el objetivo de transformarse en el Centro Financiero de Latinoamérica.

Una condición necesaria para lograr este objetivo es la eliminación inmediata del impuesto a la ganancia de capitales por la enajenación de acciones, cualquiera sea su origen de emisión, al menos para el caso de inversionistas extranjeros. Sin embargo, ésta no sería una condición suficiente. Debemos recordar que existen otros importantes obstáculos que lo impiden, dentro de los que destaca la existencia del encaje.

Conclusión

Chile ha cometido el error de no avanzar en materia tributaria y cambiaria, quedándose atrás de la tendencia mundial en este campo. Ello ha afectado de manera crucial el desempeño de nuestra bolsa de valores, de la cual se han desviado capitales hacia otras plazas latinoamericanas. Estas, por contar con un mercado financiero más flexible que el chileno, se tornan más competitivas y atractivas para los inversionistas extranjeros. Es tiempo de tomar acciones y no vacilar más, ya que los capitales extranjeros no dudan al momento de elegir otras plazas.

Nota:

1 Las ganancias de capital obtenidas por operaciones bursátiles realizadas en Venezuela están sujetas a un impuesto del 1%.

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