Hace algunos días se entregaron las cifras fiscales correspondientes a la ejecución presupuestaria del primer trimestre del presente año. Estas cifras eran esperadas con interés por los analistas, debido al momento de ajuste que vive la economía chilena. Pues bien, para sorpresa de muchos, ellas muestran que el gasto público, excluyendo los intereses y la inversión financiera, creció en un 9,1% con respecto al primer trimestre del año anterior, en circunstancias que el Producto Interno Bruto creció en un 7,2% en igual período.

Este importante aumento del primer trimestre es el mayor registrado desde el tercer trimestre del año 1996. Tal como se aprecia en el gráfico Nº1, durante todo el año pasado no se observó un aumento tan significativo del gasto público como el presentado para el trimestre recién pasado.

Evolución de los Ingresos y Composición del Gasto

Ahora bien, este aumento se produce a pesar de que el gasto en inversión crece a una tasa bastante modesta, de sólo un 3%. Es decir, el fuerte impulso provino del aumento del gasto corriente, que si se mide neto del pago de intereses creció en un 10,2%. El detalle por tipo de gasto se puede apreciar en el cuadro Nº1.(Ver página siguiente).

Este cuadro nos revela varios fenómenos. El primero es el bajo crecimiento que experimentan los ingresos corrientes durante el primer trimestre de este año al compararlos con igual período de 1997. Esta situación se explica por la significativa caída de los ingresos provenientes de CODELCO, los que disminuyen en US$ 98 millones, derivada, entre otras cosas, del menor precio del metal. Adicionalmente, los ingresos tributarios crecen en sólo en un 1,7%, en un contexto donde el producto se incrementa en un 7,2% y en el que el gasto agregado lo hace en un 16,4%. Esto es particularmente preocupante, ya que nuestro sistema tributario concentra cerca del 75% de los impuestos sobre el gasto de la economía; sin embargo, a pesar de que este último crece bastante fuerte, la recaudación no muestra igual evolución.

El segundo fenómeno corresponde a la expansión del gasto público. Como se puede observar en el cuadro, el gasto corriente total aumenta en US$ 284 millones con respecto al 1º trimestre de 1997, lo que equivale a un aumento de 9,7%. Esta última cifra no excluye ningun ítem de gasto corriente y al excluir el pago de intereses de deuda pública, que se concentra básicamente en el Banco Central y que, por tanto, no debería tener efecto sobre la demanda agregada total, el aumento de gasto corriente se eleva a un 10,2%. Tal magnitud, al igual que la cifra total, está fuera del rango razonable de cualquier trayectoria que considere la crisis de origen externo por la cual está atravesando nuestra economía.

El gasto total de capital, por su parte, disminuye en US$ 7 millones, como consecuencia de una caída de US$ 19 millones en inversión real; es decir, se invirtió menos que hace un año atrás. Adicionalmente se observa una caída de US$ 21 millones en la inversión financiera, mientras que las transferencias de capital se incrementaron en US$ 34 millones. Este último componente del gasto en inversión es el que experimentó la expansión más significativa y es el que evita que la inversión total sea menor que la ejecutada hace un año atrás.

Es curiosa esta situación, ya que no existen razones externas aparentes que justifiquen esta pobre evolución de la inversión, por lo que, probablemente, ello debe responder a decisiones adoptadas por la autoridad en términos de desplazar el gasto en inversión a trimestres futuros.

De esta manera, el pobre desempeño de los ingresos, junto con una agresiva expansión de los gastos, sobre todos de los corrientes, generan una situación en la cual caen, tanto el superávit corriente, como el global. En términos absolutos, el superávit disminuye en cerca de US$ 200 millones, lo que representa una reducción de cerca de un 22%. De esta manera, se puede apreciar el efecto de una política fiscal expansiva en un contexto en el que los ingresos totales tienen una evolución mucho más modesta.

Esta situación de restricción de los ingresos está afectando a otros países de la región, especialmente a Venezuela y México, los que han respondido mediante el ajuste de los presupuestos públicos a la nueva realidad, lo que ha provocado obviamente un muy pequeño o nulo incremento del gasto público en los primeros meses del presente año. En nuestro país se realizaron anuncios parecidos, pero hasta el momento no hay señal de una expansión más austera del gasto fiscal.

Conclusión

En suma, la trayectoria del gasto público sigue mostrando un comportamiento asimétrico, es decir, se expande más junto con el ciclo económico favorable, pero se sigue expandiendo igual cuando el ciclo económico es decreciente. Ello revive los temores acerca de un gobierno acostumbrado a hacer crecer su gasto por sobre el resto de la economía y que al verse enfrentado a un menor rendimiento de los impuestos, en lugar de ajustar el gasto a su nueva realidad, inicia un proyecto de ley para incrementar la carga tributaria y así mantener sin variaciones su política de expansión del gasto público. En este afán, no considera el efecto perjudicial que tienen impuestos mayores sobre la actividad, lo que tiende a retroalimentar el proceso de ajuste en la actividad económica privada, y lleva a que permanentemente los impuestos sigan subiendo para conseguir el equilibrio de las cuentas fiscales. Ese no es, por cierto, el mejor escenario para enfrentar una crisis como la que ha provocado la situación de las economías asiáticas.

Recurso de Protección y Derechos Ciudadanos

Recientemente, la Corte Suprema, mediante un "auto acordado"1, resolvió limitar la procedencia de Recurso de Protección, estableciendo que la Corte de Apelaciones, tribunal llamado a conocer en primera instancia del recurso, podrá declararlo inadmisible; esto es, negarse a tramitar la presentación, si en opinión unánime de sus integrantes ha sido interpuesto fuera de plazo o carece manifiestamente de fundamentos.

La resolución que así lo declare será someramente fundada y no será susceptible de recurso alguno, salvo de reconsideración ante el mismo tribunal. Por consiguiente, de esta resolución no podrá apelarse ante la Corte Suprema.

El Recurso de Protección

Durante la vigencia de la Constitución de 1925, en el hecho no existía un procedimiento judicial generalmente aplicable para impugnar las decisiones de la autoridad, salvo que la ley que específicamente otorgare facultades a ésta, además previera la posibilidad de recurrir ante los tribunales de justicia. En dicha Carta Fundamental existía solamente una norma programática que contemplaba la existencia de los "Tribunales Administrativos", la cual quedaba supeditada a una ley que nunca se dictó.

Así, en un período en que las potestades administrativas discrecionales de la autoridad se fueron expandiendo cada vez más por el creciente estatismo, los ciudadanos quedaron cada vez más indefensos ante el poder del Estado, pues no tenían forma de hacer valer sus derechos cuando eran sujetos de ilegalidades o simples abusos.

En el año 1976, el Gobierno Militar dictó las "Actas Constitucionales", que fueron una suerte de Carta Fundamental interina, en las cuales se creó una acción judicial denominada "Recurso de Protección". Esta institución fue mantenida sin variaciones relevantes en la Constitución vigente.

El objeto fundamental de esa acción, es permitir que cualquier persona que se sienta privada, amenazada o perturbada en el ejercicio de los derechos garantizados por la Constitución, como consecuencia de la acción u omisión arbitraria o ilegal de cualquier otra persona o autoridad, pueda recurrir ante la Corte de Apelaciones de la jurisdicción para que ella reestablezca el imperio del derecho.

La regulación de la tramitación del Recurso fue expresamente delegada por el Acta Constitucional Nº 3 en la Corte Suprema, la que mediante un auto acordado reguló el procedimiento aplicable.

Protección Debilitada

Las modificaciones introducidas por la Corte Suprema constituyen una limitación a las posibilidades de los ciudadanos de obtener la protección a sus derechos cuando éstos son afectados por acciones u omisiones de particulares o de la autoridad, porque entrega facultades a las Cortes de Apelaciones que pueden significar que los recursos sean desechados sin fundamento claro.

Desde un punto de vista conceptual, desechar un recurso presentado sin más trámite porque carece de fundamento, es una suerte de "prejuzgamiento" del mérito de lo solicitado. Ello constituye una negación de la tarea de "juzgamiento" que debe realizar todo tribunal, y que necesariamente se realiza en la sentencia final, previo escuchar a todas las partes y deliberar con la plenitud de los antecedentes de que se pueda disponer.

Desde un punto de vista práctico, se viene acabando con la inspiración que tiene el Recurso de Protección: que sea una acción expedita y eficaz para el amparo de los derechos de los ciudadanos. En efecto, el propio auto acordado sobre la trámitación del recurso, que ahora se modifica, contempla que él se podrá interponer por cualquier persona, aunque no tenga poder del afectado, por medios simples, incluso télex o telégrafo, y sin necesidad de contar con patrocino de abogado. En la misma medida que la corte podrá declarar el recurso inadmisible por carecer manifiestamente de fundamento, deberá interponerse mediante un escrito en que se argumente abundantemente y con la asesoría de un profesional, con el fin de conjurar el riesgo que sea declarado inadmisible.

El Origen del Problema

El origen de las limitaciones reseñadas, pareciera estar en el gran número de Recursos de Protección que se están tramitando en las cortes. Esto habría motivado al máximo tribunal a adoptar algunas medidas restrictivas o "racionalizadoras", para impedir que se haga un uso tan intesivo de esta herramienta, que sería injustificado.

Desde luego, resulta paradójico que el gran éxito que ha logrado el Recurso como instrumento expedito y eficaz para lograr el imperio del derecho, sea el motivo de su restricción. Es efectivo que el uso del Recurso de Protección ha aumentado enormemente con el correr de los años y que en muchos casos se interpone aun cuando existen otros mecanismos jurídicos en teoría más aptos para resolver la cuestión, porque de lo contrario se terminan dirimiendo, en un procedimiento concentrado, materias que requerirían de un estudio más profundo; pero es necesario preguntarse las razones de fondo por las cuales ello sucede y no simplemente restringir su uso.

Una primera razón para lo anterior, es la situación de la administración de justicia en nuestro país: es un hecho que la tramitación y demora que implica cualquier acción judicial para obtener el reconocimiento de un derecho, la ha tornado crecientemente ineficaz. Por lo mismo, las personas van a recurrir a cualquier expediente que resulte efectivo para sus pretensiones y eso es lo que precisamente ofrece el Recurso de Protección. No se puede culpar a las personas que tomen la mejor opción disponible, aunque no sea la técnicamente más apta, ni menos estimarse que ello constituya un abuso que deba ser corregido.

Por ende, modernizar nuestro sistema judicial y hacerlo efectivo, es la solución de fondo al problema y no prohibir que las personas hagan uso de los medios extraordinarios que provee el ordenamiento jurídico. Es tarea del Estado tener disponible medios ordinarios eficaces de solución de los conflictos, de modo que dejen los primeros para circunstancias realmente extraordinarias.

El Ciudadano Frente a la Autoridad

La segunda razón por la que aumenta el uso de este recurso es la ausencia de procedimientos o mecanismos ordinarios para impugnar los actos de la autoridad. Cada vez que una autoridad toma una decisión puede afectar derechos de las personas y en Chile no existe mecanismo alguno para alzarse en contra de una actuación arbitaria o ilegal de ella, salvo el Recurso de Protección.

En los años recientes se ha acentuado la tendencia legal y política a entregar crecientes facultades a la autoridad administrativa, particularmente mediante "procesos regulatorios" de las actividades económicas, sin que se hayan contemplado verdaderos contrapesos jurisdic-cionales, sino marginal y limitadamente.

Frente a la tendencia del Poder Ejecutivo a regular las actuaciones de las personas, el Poder Judicial tiene un rol central: proteger los derechos de las personas y no debiera renunciar a ejercerlo. Si el problema es la recarga de trabajo, ello debe ser abordado con otros instrumentos.

Resulta particularmente sensible que la Corte Suprema adopte decisiones que restrinjan la procedencia del único mecanismo real que existe para que los ciudadanos hagan valer sus derechos frente al poder del Estado, en un momento que este último tiende a crecer y cuando simultáneamente surgen voces de esta misma inspiración, que presentan como un abuso "la judicialización de los procesos regulatarios". Esta última crítica no es otra cosa que postular que la autoridad no debe estar sujeta a control o revisión, porque ella es la única calificada para saber lo que es bueno o malo para la comunidad.

Sintomático resulta que con ocasión del debate que ha generado la reciente decisión de la Corte, fuentes del Ministerio de Justicia sostengan que ello muestra la necesidad de hacer reformas profundas a la justicia constitucional en Chile2.

Constitucionalidad de la Decisión

La decisión de limitar la procedencia del Recurso de Protección por parte de la Corte Suprema, es además de dudosa constitucionalidad, primeramente porque el establecimiento de procedimientos judiciales de acuerdo con la Carta Fundamental es materia exclusiva de ley. La Corte Suprema tuvo la facultad de dictar el auto acordado que originalmente reguló la tramitación del Recurso de Protección, porque una norma constitucional se la otorgó, pero ella no está ya vigente y cualquiera modificación debe hacerse por ley. Puede haber muchos procedimientos judiciales que tengan aspectos inapropiados, pero no podrán alterarse mientras no se dicte la correspondiente norma legal, lo que es una garantía ciudadana, porque en su estructuración y modificación serán aprobados previo los estudios de rigor y sometiéndose a los contrapesos políticos propios del Parlamento, y con sujeción a los controles constitucionales. En este caso, la norma dictada por la Corte Suprema escapa a todo esos contrapesos y controles.

En efecto, si un proyecto de ley establece un procedimiento que se estima es inconstitucional, se puede recurrir ante el Tribunal Constitucional para que dictamine si se conforma con la Constitución. Sin embargo, si se estima que el procedimiento fijado por la Corte Suprema es inconstitucional, ¿ante quién se podrá reclamar si se considera que el Tribunal Constitucional no tiene facultades para conocer de los actos de la Corte Suprema?

Esta situación constituye un llamado al Poder Legislativo para que cumpla su función y dicte una ley, fijando el procedimiento a que deberá someterse la tramitación del recurso.

Asimismo, podría estimarse que es inconstitucional por una razón de fondo. La Carta Fundamental vigente recogió en su artículo 73, inciso 2º, como principio constitucional una norma legal de antigua data en nuestro ordinamiento jurídico respecto de la función de los tribunales: "reclamada su intervención en forma legal y en negocios de su competencia, no podrán excusarse de ejercer su autoridad, ni aun por falta de ley que resuelva la contienda o asunto sometido a su decisión".

La regulación de la Corte que permite a un tribunal declarar de plano inadmisible una acción judicial, porque se ha vencido el plazo para interponerla o porque carece de fundamento, materias ambas que pueden ser discutibles en el hecho, constituye una forma de excusarlo de ejercer su ministerio, especialmente cuando la causal falta de fundamento puede ser utilizada discrecionalmente. Esta situación, por lo demás, pone particularmente de manifiesto en este caso la improcedencia que se hayan establecido procedimientos jurisdiccionales por decisión judicial y que no se lo haya hecho por ley.

Concluyendo...

Las modificaciones introducidas al auto acordado por la Corte Suprema son inadecuadas, porque importan un retroceso importante en la defensa de los derechos de las personas, puesto que se debilita la única alternativa que se dispone para defenderlos cuando se trata de actos de la autoridad administrativa.

La razones que se han tenido en vista no justifican la decisión, puesto que las reales causas son diversas y son las que deben ser atacadas, aparte que ella contradice los orígenes y objetivos mismos de la acción de protección, precisamente cuando se insinúan iniciativas tendientes a limitar los controles jurídicos y contrapesos de la actuación de la autoridad administrativa

Notas:

1 Auto Acordado es una norma administrativa emanada de la Corte en uso de sus facultades económicas. Se entiende por estas últimas, la potesad de tomar medidas para la mejor y más cumplida administración de justicia.

2 El Mecurio, 3 de junio de 1988.

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