Hacia fines del año pasado se aprobó en el Congreso la Ley de Presupuestos para 1998, con una autorización de mayor gasto total neto1 para el sector público de un 8,2% real respecto de la ley del año anterior. En esa oportunidad, el Gobierno proyectaba un precio del cobre igual a 92 centavos de dólar la libra, un crecimiento esperado del producto entre 6% y 7% para 1998. En paralelo, el Banco Central, agregaba una expectativa de déficit de cuenta corriente igual a 4% del producto2.

La crisis asiática y la evolución del proceso de ajuste ante el exceso de gasto interno nos llevan hoy a considerar importantes variaciones en las proyecciones económicas oficiales. El Banco Central ha incorporado en sus estimaciones un incremento en el déficit de cuenta corriente, anunciando tasas que fluctúan entre un 6% y un 6,5% del producto.

Por su parte, hay consenso entre analistas y expertos en proyectar un crecimiento del producto más cercano al 5%, como resultado del ajuste interno del gasto y de la caída en los términos de intercambio. Asímismo se sostiene que el precio del cobre puede fluctuar entre los 75 y 80 centavos de dólar la libra, lo cual produce un déficit de cuenta corriente más cercano a la cota superior del rango anunciado por el Banco Central.

El Efecto en las Cuentas Fiscales

Desde el punto de vista del gobierno general, el menor ritmo de crecimiento económico le significa unacaída en la recaudación tribu- taria, y menores ingresos del cobre. La menor recaudación tributaria se estima en unos US$ 120 millones3, a lo cual se le suma un efecto fiscal neto proveniente del menor precio del cobre de otros US$ 350 millones.4 Si se consideran las nuevas estimaciones de ingresos del gobierno general, con los gastos aprobados en la Ley de Presupuestos, entonces el gobierno general mostraría un menor ahorro neto (sin Fondo del Cobre) igual a 0,6% del producto, a lo que habría que agregar los recursos girados desde los depósitos del cobre cercanos a la mitad de ese deterioro. Así, el ahorro total del gobierno general cae en 0,8% del producto.

En consecuencia, de no realizarse un ajuste en el gasto público, se puede proyectar para fines de año un déficit global neto del sector público5 de 0,9% del PIB; estamos hablando de un mayor uso de recursos por un 1,8% del producto respecto del año 1997, ya que el -0,9 debe compararse con el superávit global de 0,9% del PIB del año pasado. El mayor uso de recursos llega a 3,3% en relación al superávit promedio entre 1990 y 19976.

Es decir, en 1998 el sector público presentaría por primera vez en años un déficit fiscal, y un déficit cuasifiscal por segundo año consecutivo.

Ajustes en el Gasto Fiscal

Un primer criterio para evaluar la necesidad de ajuste en el gasto fiscal puede ser la de eliminar el déficit del sector público, manteniendo la necesidad de absorber recursos desde el sector privado para financiar el déficit del Banco Central. Esto corresponde a unos US$ 720 millones (0,9% del PIB). Este criterio considera anular el impacto presupuestario en el gobierno, si CODELCO financia el resto de sus menores ingresos con menor gasto, y por lo tanto nos mantiene en la situación fiscal que el Gobierno consideraba deseable y posible antes de la crisis asiática. Sin embargo, y como se desprende del cuadro Nº1, este escenario involucra un deterioro fiscal respecto del año anterior de otro 0,9% del producto. Tal situación genera un impacto macroeconómico que deben absorber el resto de los sectores de la economía.

Nota: Existen transferencias desde el Gobierno General a las municipalidades y empresas públicas que deben ser restadas del total. De acuerdo a la ley de presupuestos para 1997, la cifra representaría un 0,2% del PIB.

(*) Cifras estimadas.

(1) Es el ahorro del gobierno, incluido el efecto términos de itercambio por la fluctuación del precio del cobre.

(2) Es la parte del ahorro del gobierno central que se deposita cuando el precio del cobre es mayor al de mediano plazo, en cuyo caso se anota con signo negativo, y viceversa.

(3) Superávit global del gobierno central, incluido el efecto riqueza por el mayor precio del cobre.

(4) Superávit global de las municipalidades.

(5) Superávit global de la empresas públicas.

(6) Superávit global del sector público consolidado (bruto de transferencias) con efecto riqueza proveniente de las fluctuaciones en el precio del cobre.

No se está considerando tampoco que las cifras correspondientes a 1997 son consistentes con un entorno macroeconómico, en el cual ya existía un déficit de ahorro que se suplía externamente, en torno al 5% del producto. Ello estaba indicando la presencia de un desequilibrio. Para consolidar las cuentas externas, situación importante de alcanzar en circunstancias internacionales riesgosas, sería necesario pensar en recursos suficientes para reducir el nivel de tendencia del déficit de cuenta corriente desde el 5% observado en los dos años anteriores a un 4% del producto. Ello demanda un esfuerzo fiscal adicional de otros US$ 800 millones.

Resumen y Conclusiones

La situación fiscal a estas alturas del año, con proyecciones de crecimiento entre 5% y 5,5% y un precio del cobre de 75 centavos de dólar la libra, ha experimentado un deterioro de unos US$ 470 millones, cuando se le mide como necesidad de recursos, y de US$ 625 millones si se considera el flujo financiero proveniente del FCC.

Es evidente, por lo tanto, que nuestra economía debe lograr condiciones que permitan algún nivel de corrección del tipo de cambio real, y reducir los costos del ajuste al gasto vía tasa de interés y pérdida de reservas, como hemos estado observando a lo largo de este año. Este mecanismo de ajuste nos mantiene en una situación de fragilidad frente a evoluciones más adversas en la economía mundial. Para lograrlo, y tomando en consideración las brechas de desequilibrio vigentes, la tarea fiscal es una rebaja de gasto de al menos

US$ 800 millones. Esto es equivalente a un esfuerzo fiscal considerable, pues se trata de reducir los niveles de gasto establecidos en la Ley de Presupuestos en un 4,7%.

Debe mencionarse que pese a ello, un recorte de esta magnitud abre espacio limitado al Banco Central para manejar la conducción monetaria. En efecto, no cabe esperar en el corto plazo mucha capacidad de manejo como para evitar la necesidad de sostener altas tasas de interés y/o mantener un flujo razonable de pérdida de reservas por la vía cambiaria. Ello por cuanto la situación actual tiene implícito un deterioro fiscal respecto al año 1997, que no tiene relación alguna con la crisis asiática, sino que corresponde a la decisión del Gobierno de presentar un presupuesto fiscal más expansivo en 1998, y que debe traspasarse al resto de la economía. Por lo tanto, para una correción más permanente del exceso de gasto interno, el fisco debe realizar en 1998 y 1999 un esfuerzo adicional al ya señalado.

Notas:

1 Se define como gasto total neto a la suma del gasto corriente sin intereses del gobierno general, más su inversión real y las transferencias de capital.

2 Posteriormente, el Banco Central corrige la metodología de cálculo de la balanza de pagos, como resultado de lo cual ese 4% puede corregirse en aproximadamente un punto más del producto. Es decir, hay un punto de diferencia en la estimación del déficit de cuenta corriente atribuible a la metodología de cálculo.

3 Esto es el efecto de una caída de un 1% en el crecimiento esperado del producto (se reduce desde un 6,5% a un 5,5%).

4 Considera el efecto tributario y sobre los excedentes, descontado los retiros desde el Fondo de Compensación del Cobre.

5 Se llama sector público a la consolidación del gobierno central, las municipalidades y las empresas públicas.

6 El superávit global promedio del sector público entre 1990 y 1997 es de 2,4% del producto.

Delincuencia: Medidas Efectivas ¿por Cuánto Tiempo?

El problema de la delincuencia en Chile se ha ido agravando cada vez más, pasando a constituir un tema de preocupación para la ciudadanía. Esto ha llevado a diversos sectores a proponer medidas para solucionar o al menos aminorar su impacto.

El Gobierno ha anunciado algunas medidas que apuntan en la dirección correcta. Estas son: reformas al reglamento interno de los recintos penitenciarios, medidas tendientes a restringir la libertad provisional y la aplicación del llamado "plan tolerancia cero" en las instituciones policiales.

Nuevo Reglamento

Penitenciario

La primera de ellas, consistente en diversas modificaciones realizadas al Reglamento Carcelario existente desde 1992, fue suscrita por el Presidente Frei hace algunos días. En este nuevo reglamento se establece que los reclusos que sean reincidentes deberán cumplir el total de la pena original, independiente de la segunda sentencia. En él, se limitan también las visitas a los reos a una vez por semana, al mismo tiempo que se establece una nueva modalidad de beneficio penitenciario, definida como salida de fin de semana, la que establece la no reclusión nocturna los días viernes y sábados para los reclusos que puedan acceder a ella.

Por otro lado, establece que los menores de entre 16 y 18 años deberán permanecer en establecimientos de uso exclusivo, totalmente separados de los internos adultos, medida que en la actualidad existe pero que no ha podido ser cumplida en su totalidad.

Libertad Provisional

La otra medida, relacionada con las libertades provisionales, fue presentada por la Corte Suprema en el informe preliminar que fue remitido al Senado y que contiene las opiniones sobre el nuevo sistema de enjuiciamiento criminal. En éste se señala que es necesario establecer mayores exigencias al momento de otorgar este derecho, ya que en la actualidad acceden a él alrededor de 15.000 procesados al año.

Conviene aclarar que existen dos figuras que en ocasiones se tienden a confundir; éstas son la libertad provisional y la condicional. La primera es un derecho que poseen las personas que se encuentran en proceso, mientras se cumple el tiempo en que se decide su culpabilidad, posibilidad que depende de la decisión del juez que tiene a cargo la causa. Por su parte, la libertad condicional es un beneficio al que pueden acceder los condenados que, habiendo cumplido en prisión al menos la mitad de la pena, demuestren arrepentimiento y rehabilitación conductual. En este caso, la persona que decide acerca de este beneficio es el Secretario Regional Ministerial de Justicia, y no el juez.

Plan Tolerancia Cero

Otra de las medidas que intentan atacar el creciente problema de la delincuencia y que cabe destacar, es el reciente enfoque comenzado a aplicar por las instituciones de Carabineros e Investigaciones, llamado "tolerancia cero". De acuerdo a la información aparecida en la prensa, este plan define operativos conjuntos entre estas dos instituciones durante los fines de semana en zonas de la ciudad denominadas de alto riesgo. Cabe señalar en todo caso que el concepto de tolerancia cero que ha tenido éxito va más allá de estos operativos conjuntos e involucra una serie de acciones coordinadas no sólo entre entidades policiales, sino a nivel de distintas entidades gubernamentales.

Efectos de las Medidas

y su Talón de Aquiles

El efecto esperado de este conjunto de medidas es una reducción en los niveles de delincuencia, ya que con ello se estaría aumentando el costo de delinquir. El aumento del costo proviene, por un lado, de los menores beneficios otorgados a los reclusos, y por otro, de la mayor probabilidad de ser aprehendido como consecuencia del nuevo enfoque adoptado por Carabineros e Investigaciones. Ello, en conjunto, aumentaría la pena que espera recibir un delincuente si es detenido, procesado y condenado1.

Lo que Falta

Si bien analizábamos lo positivo de las últimas medidas propuestas para combatir el problema de la delincuencia, es posible que las autoridades no hayan considerado el efecto secundario de ellas. Esto se reflejaría en un considerable aumento de la población reclusa del país, lo que generaría un colapso del sistema carcelario. Si ello sucede, el impacto de estas medidas será limitado en el tiempo, ya que estarán determinadas por la capacidad física de los recintos carcelarios existentes. En efecto, la población reclusa2 promedio ha ido aumentando considerablemente en el último tiempo, llegando a ser superior a 25 mil personas durante 1997.

Cabe resaltar que el número de detenidos se ha mantenido estable en el período 1980 - 1997; y lo que explica el crecimiento del total de reclusos es el aumento que se ha producido en los procesados y condenados.

Los índices de hacinamiento en Chile son elevados. La sobrepoblación carcelaria total al año 1991 era de 24%. Estas cifras, por otro lado, descartan toda posibilidad de rehabilitación efectiva, pues la experiencia internacional muestra que para una adecuada rehabilitación se requiere de niveles de ocupación de la infraestructura carcelaria no superiores al 95%3. Ahora bien, si estimamos la evolución que tendrá la población reclusa del país una vez que se comiencen a poner en práctica las medidas que se han definido estas últimas semanas, vemos que el panorama es más crítico aún.

Si consideramos que el aumento que se produciría en la cantidad de aprehendidos por el enfoque "tolerancia cero" fuera equivalente a 10%, y mantenemos constante la variación anual en el número de reclusos que se encuentran en esta situación en calidad de procesados o condenados, dejando fuera de la estimación los cambios en el nivel de reclusos que se podrían producir a raíz de las restricciones al beneficio de libertad provisional; podemos ver (cuadro Nº1) el efecto que tendría esto en el total de reclusos del país en algunos años más. Esto, considerando un aumento en la capacidad carcelaria de 15% entre 1991 y 1997. En este caso (asumiendo un escenario conservador que supone que el número de detenidos aumentaría en 10% al año), vemos que para el año 2002 existiría un nivel de sobrepoblación del 50% de la población reclusa.

Fuente: Elaboración propia sobre la base del Compendio Estadístico de la Población

Atendida por Gendarmería de Chile, 1997.

La pregunta entonces sería ¿cómo mejorar la infraestructura para lograr un nivel aceptable de cárceles, que cuente con capacidad suficiente para recibir y mantener a los reclusos que suponemos irán en aumento, dada la evolución que han tenido los índices de delincuencia?

¿Cómo Financiar más Cárceles?

Como vemos, el mayor problema es cómo lograr un aumento considerable en la infraestructura carcelaria existente. El Estado no cuenta con los recursos necesarios para esto, por lo que la solución sería incorporar al sector privado, ya sea en la construcción o administración. Sólo así, aunando las capacidades del sector público y del privado, se logrará superar la crónica falta de recursos del sistema carcelario, aumentar la eficiencia en la gestión y rebajar los costos operativos.

La experiencia internacional, especialmente norteamericana, muestra que es posible que el Estado delegue la administración de los recintos penitenciarios en entidades privadas, con o sin fines de lucro4. La experiencia también muestra que los costos operacionales de los privados pueden ser de hasta un 8% menores5 que los públicos. El financiamiento podría operar mediante subvención estatal por recluso atendido, como ya se ha intentado con éxito respecto de los menores en situación irregular. O bien, por contratos de cierto número de años, en los cuales el Estado entrega al privado un porcentaje de lo que actualmente gasta en hacerlo él mismo. De hecho, ese esquema ya se ha aplicado parcialmente en Chile, respecto de las cárceles para mujeres.

Otro mecanismo es el de la construcción de los recintos. La experiencia comparada muestra que los costos privados de construcción son hasta de un 20% inferiores a los estatales. Existen diversos mecanismos de financiamiento, entre los cabe resaltar el financiamiento por arrendamiento o el arrendamiento con opción de compra, entre otros. La metodología de arrendamiento evita demoras y minimiza los costos, inclusive los gastos extraordinarios causados por el tiempo, en que se incurre en otros sistemas de financiamiento6.

Conclusión

Si bien las últimas medidas propuestas para combatir la delincuencia deben ser consideradas como positivas, hay que tener presente que para que sean efectivas y se mantengan en el largo plazo, se requiere de una mayor infraestructura carcelaria. Para esto, se hace necesaria una gran cantidad de recursos y la aplicación de reformas estructurales al interior de este sector. Se ha comprobado, a través del tiempo, que las inyecciones de recursos en forma independiente a modernizaciones no han sido efectivas. Esto nos lleva a plantear nuevamente la idea de incluir al sector privado en esta área, proponiéndose el sistema de subvención por recluso atendido, modalidad que se ha visto que funciona en nuestro país a nivel de los menores en situación irregular.

Notas:

1 El nivel de delincuencia se encuentra directamente relacionado con el castigo esperado que el delincuente percibe. Este castigo se expresa como el tiempo que un criminal espera cumplir en la carcel cuando comete un delito, dadas las probabilidades de ser aprehendido y enviado a prisión condenado.

2 El término recluidos incluye tanto a las personas detenidas, como a las procesadas y condenadas.

3 Tema Público 167, octubre 1993.

4 Prision Increase Explains Decline in Texas Crime Rate; NCPA, Enero 1996.

5 Tema Público 167, octubre 1993.

6 Serie Opinión Social 20, agosto 1993.

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