El tan esperado proyecto de rebaja arancelaria, que en principio contendría una rebaja pareja del 11% al 6%, ha dado mucho de que hablar durante las últimas semanas. El tema es de suma importancia para el país, dada la evidencia empírica existente acerca del impacto positivo que tiene la eliminación de barreras al comercio exterior sobre el crecimiento en el mediano y largo plazo.

A mediados de este mes, 37 economistas de diferentes tendencias manifestaron la necesidad de aplicar lo antes posible la rebaja de aranceles en forma uniforme. Asimismo, 17 senadores de diversas bancadas políticas suscribieron una carta en que, al mismo tiempo de apoyar la rebaja de aranceles para todo el resto de los rubros, proponían mantener la tasa actual del 11% para los llamados productos agrícolas sensibles como trigo, azúcar, carne, leche y oleaginosas. Este último planteamiento altera la política arancelaria seguida en Chile los últimos 18 años, ya que significa imponer lo que se conoce como una estructura de aranceles diferenciados que, por una serie de motivos que revisaremos a continuación, resulta inconveniente para el país y también para el propio sector agrícola.

Los Costos de la Diferenciación Arancelaria

La existencia de aranceles diferenciados produce ineficiencias en la asignación de los recursos. Ello por cuanto se alteran artificialmente los precios relativos que enfrentan los productores y los consumidores de los bienes, incentivando a los productores del bien "protegido" a producir más de la cuenta y, por ende, a que se produzca una cantidad subóptima de otros bienes. Por su parte, los consumidores, que deben pagar un precio más alto por ese producto, tienden a privarse de su consumo y a comprar algún sustituto. El resultado es que el país entero pierde, porque no se aprovechan las ventajas comparativas al comerciar con otros países.

El sector agrícola chileno está compuesto enminentemente por productores de bienes primarios; es decir, ellos son utilizados como insumos para producir bienes intermedios y finales, por lo cual se dice que los bienes agrícolas enfrentan una "demanda derivada". Además, aproximadamente un 54% del sector es sustituidor de importaciones, dentro del cual se encuentran los productos sensibles como trigo, azúcar, carne, leche y oleaginosas, a los que se pretendería otorgar una tasa de aranceles diferenciada respecto al resto de los bienes importados.

El efecto de la diferenciación arancelaria sería encarecer relativamente estos insumos respecto de sus sustitutos en la producción. La reacción natural de los productores de bienes intermedios y finales sería eludir este mayor costo en la medida de lo posible. El primer efecto esperado es producir una sustitución hacia la utilización de otros insumos, la que dependerá de la tecnología de producción utilizada en cada caso particular. A modo de ilustración, aproximadamente un 50% de la demanda por azúcar, la realizan los productores de bebidas gaseosas. Una tasa arancelaria diferenciada para el azúcar incentivaría a los productores de gaseosas a utilizar la glucosa como insumo, por lo que la demanda por azúcar disminuiría dañando finalmente a los productores de remolacha.

Pero un segundo efecto mucho más perjudicial para los productores agrícolas "protegidos" es el incentivo generado para que las fábricas productoras de bienes intermedios y finales, que utilizan como insumo los productos agrícolas,se trasladen hacia otros países con sectores agrícolas más competitivos. Ilustraremos este punto en forma simple, tomando como ejemplo el caso del trigo. Si mediante un arancel diferenciado, encarecemos el trigo respecto del resto de los bienes, una empresa productora de tallarines puede trasladar sus plantas a un país vecino. La empresa compraría trigo y utilizaría mano de obra del país extranjero para producir sus tallarines. Una vez terminado el bien final, se importarían desde Chile los tallarines extranjeros sin pagar una tasa de aranceles más alta que para el resto de los bienes de la economía. A la ineficiencia que significa este proceso para el país se agrega el hecho que estas decisiones de traslado tienden a ser bastante irreversibles, por lo cual los agricultores se podrían ver perjudicados definitivamente.

En síntesis, el arancel especial más alto, que aparentemente proteje a la actividad agrícola, genera incentivos económicos que terminan castigando definitivamente al sector. En un mundo globalizado y con alta movilidad del capital como el que hoy existe, estos efectos perversos de un arancel diferenciado van a ocurrir más rápida e intensamente.

El Impacto Político

Los aranceles diferenciados también producen un impacto político en los países. En efecto, colocar aranceles más altos para algunos rubros y más bajos para otros produce el incentivo para que los sectores beneficiados se movilicen y organicen para influir en el sistema político de tal manera de mantener su posición de privilegio de corto plazo. Ello genera una dinámica perversa ya que los productores en vez de realizar esfuerzos para aumentar la productividad y la eficiencia, los realizan para influir en la autoridad política. Esto se traduce en fenómenos de corrupción y en definitiva en menor progreso. La experiencia chilena nos muestra que cuando se desatan dinámicas como las señaladas hay triunfadores y perdedores. La agricultura en el pasado resultó perjudicada ya que hay estudios que muestran que la industria resultó favorecida con un arancel 150% superior al de la Agricultura1. Volver a una estructura diferenciada de aranceles va a generar en el futuro nuevamente esa dinámica política que terminará dañando al sector agrícola.

El Acuerdo con el Mercosur

Un argumento que se ha dado para excluir de la rebaja arancelaria a algunos productos agrícolas es que de no hacerse se violaría el acuerdo alcanzado cuando se aprobó el tratado del MERCOSUR. En cuanto a lo anterior se debe aclarar que en dicho acuerdo no se fijaron las tasas de aranceles con que se gravarían los productos al comerciar con el MERCOSUR, sino que se establecieron las preferencias arancelarias que se otorgarían para los diferentes productos. Es decir, se fijó el porcentaje de desgravación (que iría creciendo en el tiempo hasta alcanzar una preferencia del 100%) a aplicar sobre la tasa arancelaria vigente para el resto de los países. El proyecto de rebajar los aranceles en forma pareja, al disminuir la base sobre la cual se aplica la preferencia, es perfectamente consistente con los términos acordados con el MERCOSUR, y continúa dejando a la agricultura en una situación protegida respecto a otros sectores. Más aún, debe recordarse que existió mayoría en el Senado para aprobar el MERCOSUR sólo cuando el Ejecutivo se comprometió a rebajar unilateralmente el arancel externo. Es decir, la rebaja unilateral que hoy se anunciaes consistente con el acuerdo político en torno al MERCOSUR. Por el contrario, si se mantiene el arancel de 11% para ciertos productos agrícolas, lo que en realidad se estaría haciendo es proteger aún más a los productos agrícolas sensibles respecto del resto de los productos de la economía.

Capitalización del Sector Agrícola

Otro argumento utilizado para discriminar arancelariamente ha sido el de declarar que el sector de la agricultura requeriría de medidas que ayuden a su capitalización para aumentar sus rentabilidades2. En este sentido se ha propuesto rebajar unilateralmente los aranceles para los fertilizantes y maquinaria agrícola, para así rebajar los costos de los insumos en este sector, y al mismo tiempo excluir de la rebaja unilateral de aranceles a los bienes agrícolas.

Respecto a esta propuesta se debe mencionar, en primer lugar, que la experiencia internacional no avala el logro del objetivo de una mayor capitalización a futuro por esta vía. Se ha visto que al mantener por un tiempo una mayor protección efectiva a un sector en que las rentabili- dades son apenas marginales, lo único que se consigue es generar rentas transitorias, que luego son retiradas junto con el capital para ser invertidas en otros sectores. En algunos casos, el intento de ir contra las fuerzas del mercado lleva a caer en un espiral de proteccionismo con pérdidas sociales cada vez mayores.

En segundo lugar, para capitalizar y potenciar a la agricultura, los aranceles no deben ser utilizados como instrumento. Existen otros mecanismos más directos y más eficientes que establecer una estructura de aranceles explícitamente diferenciados. Esta fórmula propuesta por algunos parlamentarios obstaculiza la necesaria reconversión en el sector agrícola y perpetúa problemas estructurales que no son acordes a la realidad internacional; es decir, se intenta "atacar los síntomas y no la enfermedad". Lo correcto sería enfrentar la raíz del problema mediante políticas directas que, además de aumentar la productividad del sector, estén ligadas a incentivar la reconversión en la producción agrícola. A modo de ejemplo, se pueden mencionar políticas de: fomento al mejoramiento del riego, mejoramiento del suelo, desarrollo de nuevas tecnologías, capacitación y flexibilización del mercado laboral, desarrollo de infraestructura, flexibilización del mercado de la tierra, entre otros.

Fuente: Quiroz 1998

Cabe destacar que ya existe en nuestro país un sistema que protege a productos como el trigo, el azúcar y las oleaginosas: las bandas de precios. Los niveles de protección que ellas han significado se muestran en el cuadro Nº1. Las bandas de precios, si bien protegen especialmente a estos productos sensibles, dan una señal correcta en el sentido que se van ajustando con un rezago de un año a la tendencia en sus precios internacionales.

Conclusión

El proyecto de rebaja unilateral de aranceles debe ser uniforme. Ello es indispensable para que nuestro país acceda a los enormes beneficios que significa la apertura al comercio internacional. Una rebaja diferenciada no le conviene al país: no le conviene a los 14 millones de consumidores, y no le conviene al sector de la agricultura.

Notas:

1 S. De la Cuadra y D. Hachette, "Apertura Comercial Chilena", U. de Chile.

2 Quiroz, Jorge (1998), "Estructura Arancelaria y Competitividad Agrícola: Una Propuesta para la Transición", GERENS Ltda.

Evaluación de los

Programas del Gobierno

Dado que los recursos -tanto privados como públicos- de una economía son limitados, en tanto que las necesidades son múltiples, siempre se debe ser eficiente en el uso que se hace de ellos. En el caso del sector privado, la existencia de un dueño que arriesga su propio patrimonio es un muy buen mecanismo para lograr eficiencia. El sector público, en cambio, requiere resguardos adicionales para lograr ese objetivo. Por ello es doblemente importante la correcta evaluación de proyectos y programas, lo que además se justifica porque el Estado administra recursos que son de todos los ciudadanos. En definitiva, debemos superar el concepto de que aumentar el gasto de gobierno es bueno per se y exigir que se evalúe su eficiencia.

En períodos de restricción externa como el que atraviesa nuestro país, se requieren esfuerzos adicionales para reducir el exceso de gasto. El Gobierno puede contribuir a ello, postergando inversiones y/o disminuyendo gastos. En forma complementaria, además de disminuir la cantidad de recursos gastados, se debe aumentar la calidad de los programas que reciben dineros fiscales, haciéndolos más eficientes y más focalizados hacia los grupos objetivos, especialmente los más pobres, que son los que se ven más afectados en los períodos de crisis.

Un objetivo de cualquier proceso de modernización del Estado es justamente aumentar la eficiencia en el uso de los recursos públicos. La creación del Programa de Evaluación de Proyectos Gubernamentales (PEPG) constituye un primer paso en esa dirección. El PEPG nace durante la tramitación del proyecto de Ley de Presupuesto para el año 1997, cuando el Gobierno acepta firmar un Protocolo de Acuerdo con los parlamentarios, en el que se compromete a someter a evaluación externa a 20 programas de gobierno durante el primer año. Para el segundo año, los programas a ser evaluados aumentaron a 40 y se incluyó en la nómina a tres servicios públicos.

¿Qué se Espera de las Evaluaciones?

El valor de realizar evaluaciones a los programas gubernamentales radica, por un lado, en que entrega información crucial a las autoridades para la toma de decisiones. Con dicha información, la autoridad debería estar en condiciones de decidir, por ejemplo, si se deben reasignar recursos desde un programa a otro, si se necesita rediseñar un programa, reforzando ciertos aspectos, o si simplemente debe ser eliminado porque no cumple sus objetivos.

Por otro lado, el hecho de que los resultados de las evaluaciones sean de accesibilidad al público tiene en sí mismo un enorme valor, porque introduce transparencia en el proceso de toma de decisiones en el sector público.

La evaluación de proyectos consiste básicamente en identificar, medir, y luego valorar, los costos y beneficios que surgen de realizarlo. Para ello, es evidente que resulta necesario haber definido previamente los objetivos del proyecto. En términos generales, los aspectos mínimos sobre los cuales se debería pronunciar un informe de evaluación son:

Cumplimiento de objetivos.

Focalización del programa de gobierno.

Es indispensable que arrojen alguna medida de la rentabilidad social del programa.

Lamentablemente, y como veremos a continuación, los primeros 20 informes de evaluación dejan mucho que desear en estos aspectos.

¿Qué Dicen las Primeras Evaluaciones?

La desilusión que surge al analizar el contenido de los informes entregados por paneles de expertos es doble. Por un lado, se refleja la falta de control en la gestión, la poca planificación y el inadecuado diseño de muchos programas. Por otro lado, y en cierto grado como consecuencia de lo anterior, las evaluaciones en sí mismas no han resultado de la utilidad que se esperaba.

Respecto al cumplimiento de objetivos, resulta preocupante constatar que sólo en tres casos el panel de evaluación manifestó que el programa cumplía sus principales objetivos. En la mayoría de los casos, debido a la falta de información, seguimiento y monitoreo en los programas, no se contó con indicadores de resultados ni metas. Por ello, los evaluadores se manifestaron imposibilitados de concluir acerca del cumplimiento de objetivos de los programas. Es más, en un par de casos ni siquiera se encontraba claramente definido el objetivo del programa.

Como ejemplo se puede mencionar el caso del Programa de Reforzamiento de la Atención Primaria de Salud (PRAPS). El panel evaluador de este programa solo pudo informar acerca de dos subprogramas, ya que "no fue posible obtener información verbal ni escrita actualizada sobre cuáles son los otros componentes del PRAPS, ni sobre cuáles son los montos presupuestarios involucrados". En consecuencia, el panel no se pudo pronunciar sobre si se cumplían o no los objetivos del PRAPS.

Respecto a la focalización de los programas, en muchos casos no se tenía información de los beneficiarios potenciales y/o de los beneficiarios reales; por lo tanto, no se pudo concluir acerca de la focalización de esos programas.

Un ejemplo de ello es el Programa de Agua Potable Rural, en que el panel de evaluadores manifestó que "por escaso tiempo de funcionamiento del programa además de la poca información formal que se maneja de la operación de los sistemas, no se puede analizar el impacto del programa en los beneficiarios".

Respecto a determinar la rentabilidad social de los programas, que es un objetivo primordial de las evaluaciones, en la gran mayoría de los casos los panelistas no pronunciaron opinión. La principal limitación a la que se enfrentaron fue que ni siquiera se conocían los costos por beneficiario de los programas. Se debe mencionar que en sólo cinco oportunidades los evaluadores catalogaron a un programa de eficiente, sin embargo, no siempre contaban con respaldo cuantitativo sólido para sostenerlo. En las evaluaciones restantes no se observa una posición clara de parte de los panelistas respecto al tema.

Uno de los paneles que manifestó no contar con antecedentes completos fue el panel evaluador del Programa de Capacitación Laboral de Jóvenes (Fase II). Sin embargo, cabe mencionar que la primera fase de este programa se había financiado a través de un contrato con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), y dicho organismo había solicitado una evaluación de esta primera fase. Los datos que se obtuvieron gracias a dicha evaluación se presentan en el Cuadro Nº1.

Fuente: Evaluación de la Capacitación Laboral de Jóvenes Fase I

La efectividad del programa en su primera fase resulta cuestionable a la luz de la información ilustrada en el Cuadro Nº1. Este muestra que el 43% de los jóvenes inscritos en el programa tuvieron una reinserción laboral. El resultado no marca una diferencia demasiado notable respecto a la inserción laboral (39%) que alcanzaron los jóvenes de un grupo de control comparable que no habían recibido capacitación en el programa.

Ha quedado en evidencia la recurrente falta de información sobre aspectos claves para realizar una evaluación y para tomar decisiones acertadas en la asignación de los recursos. Si la razón es la falta de voluntad de los organismos por entregar la información, ello estaría atentando contra la transparencia y obligación que se les explicitó en el punto 5 del Protocolo de Acuerdo. Si, en cambio, la falta de información básica se debe a que las mismas instituciones no cuentan con ella, se estaría reflejando una preocupante falta de planificación y monitoreo en los programas de gobierno. En cualquiera de los dos casos el hecho no deja de ser grave.

Conclusiones

El aumento en el bienestar de la población de un país no depende sólo de la cantidad de proyectos que se lleven a cabo, sino también de la calidad de los mismos.

Las evaluaciones a los 20 programas gubernamentales realizadas el año pasado constituyen un esfuerzo loable en vías de generar información acerca de esta calidad, y de esta manera facilitar la toma de decisiones en cuanto a la asignación del presupuesto y el rediseño de programas. Sin embargo, los resultados de las evaluaciones muestran que, en general, la política ha sido aumentar el presupuesto de los diferentes programas públicos sin poner el énfasis suficiente en que este mayor gasto esté bien asignado, ni tampoco en que se logre una gestión más eficiente en los programas públicos.

Siendo optimistas, la buena noticia que resulta de este análisis es que queda mucho espacio para aumentar la eficiencia en el uso de los recursos públicos. Es de esperar que en las próximas evaluaciones se observe un avance en estos aspectos.

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