Restricciones a la
Participación Privada
en los Puertos
En agosto y septiembre de este año se convocará
a la licitación de diversos frentes de atraque en los
puertos de Valparaíso, San Antonio y San Vicente, de acuerdo
a lo establecido en la ley de modernización de Emporchi.
Sin embargo, los directorios de estas empresas estatales
han presentado un requerimiento a la Comisión Preventiva
Central, proponiendo una serie de restricciones a la participación
del sector privado que van más allá de lo estipulado
en la ley y significarán -de aprobarse- pérdidas
de competitividad futura en el manejo de los puertos chilenos.
Competencia
Resulta relevante analizar cual es la situación
de competencia en la industria de los puertos.
El frente de atraque que se licitará próximamente
en Valparaíso (sitios 1 al 5) compite con:
el frente de atraque Espigón del mismo
puerto.
el frente de atraque Molo Sur, del puerto de San
Antonio, que también será licitado y el frente de
atraque Espigón de San Antonio (sitios 4 al 7).
El Puerto de San Antonio, se compone principalmente
de 3 frentes de atraque, de los cuales dos serán licitados
(Molo Sur y Panul).
Molo Sur compite en carga general y contenedores
con:
el frente de atraque Espigón del mismo
puerto que no será licitado.
el frente de atraque de Valparaíso (sitios
1 al 5)
el frente de atraque Espigón de Valparaíso
(sitios 6 al 8).
En carga a granel este puerto compite con los Puertos
privados de Ventanas y Quinteros, y además existe competencia
entre sus frentes de atraque -Molo Sur con Panul y con sitios
4 al 7-.
No existe en la actualidad concentración de
mercado en los distintos tipos de carga transferida en la V Región.
En efecto, el Indice de Herfindahl-Hischman (HHI)1,
utilizado para medir concentración es bajo (0,3) e indica
que la transferencia de carga se concentraría en 3 frentes
de atraque de un promedio de 4.
El Puerto de San Vicente-Talcahuano transfirió
en 1996 cerca de 3,1 millones de ton., principalmente productos
forestales (como celulosa, chips, etc). Este puerto está
compuesto sólo de un frente de atraque que será
licitado (sitios 1 al 3) por el cual es posible transferir carga
general, contenedores y graneles sólidos. San Vicente compite
con la mayoría de los puertos privados de la región
en la transferencia de los tres tipos de carga.
En síntesis, los sitios a licitar están
sometidos a una amplia competencia.
Restricciones a la Propiedad
La Ley 19.542 establece las siguientes restricciones
a la participación privada en la propiedad de los frentes
de atraque a licitar:
1. Para otorgar una concesión
de frente de atraque deberá existir, en los puertos o terminales
estatales de la Región, otro frente de atraque capaz de
atender a la misma nave de diseño2,
o de lo contrario, el directorio deberá contar con un informe
positivo de la Comisión Preventiva Central3.
(Art. 14)
2. Un concesionario de
un frente de atraque sólo podrá estar relacionado
con otros concesionarios de frentes de atraque ubicados en el
mismo puerto, o bien, con otro concesio-nario de un frente de
atraque ubicado en un puerto estatal de la misma región
que sirva a la máxima nave de diseño, en los términos
que señala el título XV de la Ley Nº 18.045
sobre Mercado de Valores y en conformidad a las condiciones que
haya fijado, previamente, la Comisión Preventiva para tal
efecto. (Art. 14)
3. Los diferentes frentes
de atraque deberán operar bajo un esquema multiope-rador,
es decir, al interior del mismo frente de atraque deberán
existir distintas empresas de muellaje que prestan sus servicios.
Sólo se faculta la implementación de un esquema
monoperador, mediante licitación pública, en un
frente de atraque en caso que exista otro frente de atraque, en
los puertos o terminales estatales de la región, que sea
capaz de aten-der la nave de diseño de aquel frente objeto
de la licitación operando bajo un esquema multi-operador.
De lo contrario, el directorio deberá licitar el servicio
de acuerdoa lo dispuesto por la Comisión Preventiva Central.(Art
23)
Beneficios del Sistema
Monooperador
El sistema monooperador es aquel en que una sola
empresa de muellaje es responsable de la movilización de
la carga en el respectivo frente de atraque. Las ventajas de
este sistema, que permite un aprovechamiento de las economías
de escala, son:
Mayor eficiencia, ya que es una sola empresa
la responsable de coordinar las actividades de carga y descarga,
el almacenamiento y acopio y el tránsito al interior del
puerto.
Incentivo a la mayor especialización
a través de la utilización de equipos de mejor calidad
para realizar las actividades de carga y descarga.
En el largo plazo incentiva la utilización
y llegada de naves de mayor tamaño a los puertos nacionales
al aumentar la velocidad de transferencia de carga.
Dada la tendencia mundial, a transferir la carga
general en contenedores, se hace económicamente más
eficiente el esquema monooperador. Por otra parte, respecto de
la transferencia de carga a granel, es prácticamente imposible
operar bajos sistemas multioperadores, porque la transferencia
de esta carga requiere de equipos que generalmente están
adosados a los muelles.
La experiencia internacional revela que el sistema
monooperador se está imponiendo como el más eficiente
en el resto del mundo. Es asi como operan los puertos de Amberes,
Tokio, Rotterdam, Hong Kong, Hamburgo, Barcelona, Río de
Janeiro, etc. Además, en las recientes licitaciones de
los puertos de Buenos Aires, Montevideo, Manzanillo en México,
Malasia y Filipinas, se está imponiendo este esquema.
Efectos en la Competencia
Como riesgos del sistema monooperador se mencionan
la posible concentración de mercado que afectaría
negativamente, porque disminuiría la competencia, y
las discrimina-ciones de precio que puede producir.
En relación a la Competencia
: Esta queda resguardada por la licitación inicial de
los frentes de atraque y por las normas que establece la ley 19.542
que impiden la dicriminación de precios y el trato preferencial.
Asimismo, los frentes a licitar seguirán compitiendo con
otros frentes de atraque no licitados. Más aún,
licitar bajo un sistema monooperador permitirá a los puertos
estatales competir con los puertos privados y con los puertos
internacionales, ya que los dotará de mayor eficiencia.
En relación a la Concentración:
Si se restringe la concentración de mercado bajo un sistema
monooperador, se estaría castigando la mayor eficiencia.
Según un libro de la Cepal4,
recientemente presentado, la principal amenaza de la fuerte posición
competitiva de los grupos latinoamericanos y chilenos es su relativamente
reducido tamaño respecto a sus competidores internacionales.
En efecto, la capacidad del mayor operador internacional de containers
llega a 325 mil TEUS y el menor a 54 mil TEUS5.
Cabe señalar que las mayores navieras nacionales no alcanzan
capacidades mayores a los 45 mil TEUS.
Proposiciones de las Empresas
Portuarias
Las normas más relevantes sometidas a consulta
a la Comisión Preventiva Central son:
Tarifas: "Los concesionarios no podrán
cobrar por sus servicios, tarifas diferentes a las que se obligaron
en el proceso de licitación y/o contratos de concesión,
sin perjuicio de las fórmulas de reajuste de las mismas
previstas en las bases de licitación y/o contratos de concesión...."
Se establece también que todas las tarifas deberán
ser públicas y no discriminatorias, que regirán
las mismas condiciones para los demás organismos de la
Administración del Estado y que los concesionarios podrán
otorgar descuentos públicos, objetivos y no discriminatorios.
Integración Vertical.
"El conjunto de usuarios relevantes no podrá poseer
más de un 40% del capital, ni más del 40% del capital
con derecho a voto, ni derechos por más del 40% en las
utilidades de la sociedad concesionaria"6.
Integración Horizontal: "La
sociedad concesionaria, sus controladores y sus accionistas que
por sí o en conjunto con sus personas relacionadas participen,
directa o indirectamente, en más del 25% del capital o
del capita con derecho a voto, o de las utilidades de la sociedad
concesionaria no podrán participar, directa o indirectamente,
en más del 16,7% del capital con derecho a voto o de las
utilidades en otra sociedad concesionaria o en la sociedad propietaria
u operadora de un puerto privado, de la misma región."
La misma regla se aplica para el propietario o el operador de
un puerto privado respecto de su participación en el capital
o las utilidades de una sociedad concesionaria de un frente de
atraque estatal de la misma región.
Las reglas de integración vertical y horizontal
podrán ser revisadas luego de un período de 5 años
contados desde que se celebre el contrato de concesión.
Adicionalmente, se someten a aprobación reglas
sobre acceso igualitario y no discrimi-natorio a los servicios
portuarios; normas sobre calidad - donde se establece un cobro
adicional en caso que un concesionario sobre-utilice el puerto
más allá del umbral definido por las bases de licitación
como socialmente óptimo-; reglas sobre asignación
de capacidad
-el criterio de asignación será el
de orden de llegada de las naves, sin embargo, se está
pensando permitir, en las bases de licitación, que el concesionario
modifique este criterio y proponga uno alternativo- ; nuevas condicio-nes
a quienes quieran transferir las concesio-nes o acciones de sociedades
concesionarias.
Respecto del acceso y publicidad de la información,
se obliga a los concesionarios a otorgar al directorio de la Empresa
Portuaria la información -legal y/o económica- de
las empresas relacionadas para supervisar el cumplimiento de las
restricciones establecidas en cuanto a integración vertical
y horizontal. Finalmente, se propone que los concesionarios estén
obligados a observar las instrucciones que le imparte la respectiva
Empresa Portuaria y que tenga por objeto evitar o poner término
a actos de discriminación. La Empresa Portuaria actuará
a solicitud de cualquier interesado que alegue actos de discriminación
del concesionario.
Comentarios a la Proposición
La solicitud de las Empresas Portuarias presume
que la posible integración vertical entre grandes usuarios
(navieras, exportadores importadores, etc.) y la integración
horizontal entre puertos privados y públicos sería
perjudicial dados los riesgos de conductas monopólicas.
Sin embargo, la literatura económica7
entrega muchas razones que llevarían a una empresa a integrarse
verticalmente. En primer lugar, la integración vertical8,
sirve para disminuir costos o para eliminar externalidades ,
permite mayor eficiencia en el proceso productivo y otorga conocimiento
y experiencia -know how- en el sector y las normas que lo regulan.
Además una empresa puede querer integrarse
verticalmente con otra para así aumentar sus ganancias
monopólicas. En este caso la integración vertical
sería dañina porque reduce la disponibilidad de
bienes y servicios para la población. Sin embargo, esta
hipótesis es más difícil que se dé
en un mercado donde existe una licitación transparente
y abierta y donde, por ley se sanciona la discriminación
de precios y la competencia desleal.
Respecto de la fijación de tarifas hay que
tener presente que la ley exige a las empresas: "establecer
tarifas públicas en condiciones no discriminatorias".
(Art. 14 y 21). En consecuencia, no se justifica pedirle a la
Comisión Preventiva que se pronuncie en esta materia.
Además, parte de los argumentos entregados
por las empresas portuarias señalan: "respecto de
los servicios que son prestados en una posición dominante
de mercado (por mucho que el sistema de licitación promueva
la competencia entre puertos y frentes de atraque) resulta necesario
establecer un criterio tarifario que garantice que los precios
de los servicios ofrecidos por los concesionarios resulten competitivos".
Se está estudiando usar como variable económica
de la licitación la "mínima tarifa máxima"
para aquellos servicios en los que no exista competencia, los
cuales quedarán determinados en las bases de licitación.
Para el resto de los servicios las tarifas serían libres.
Las tarifas máximas de los servicios regulados
serán propuestas por cada Empresa Portuaria licitante,
y ellas deberán ser iguales o inferiores a las actualmente
vigentes para ese servicio.
En otras palabras, lo que se quiere hacer es fijar
las tarifas, a través de las bases de licitación,
de algunos servicios.
En Conclusión...
Las restricciones adicionales que se pretenden imponer
a la participación privada en los puertos reflejan la existencia
de un espíritu neo-estatista que se traduce en un Estado
regulador. No es necesario poner mayores restricciones a la participación
privada porque tanto la competencia como las tarifas quedan protegidas
por la normativa actual. Las licitaciones de los frentes de atraque
y quienes pueden participar en ellas están reguladas por
la Ley 19.542, las bases de licitación y los reglamentos
respectivos. Adicionalmente, existe el DL 211 que regula los atentados
contra la libre competencia. Las facultades que se le otorgan
a la Comisión Preventiva Central sólo son consultivas.
Toda restricción adicional a la participación privada
que se quiera imponer debiera ser objeto de una nueva normativa
legal.
Notas:
1 El Indice de Herfindahl-Hirschman es la sumatoria
de las participaciones de mercado al cuadrado de las empresas
relevantes. Indica qué tan concentrado está el mercado.
Mientras más cercano a 1 es el índice existe mayor
concentración y mientras más cercano a 0, existe
menor concentración de mercado.
2 Nave de diseño: es la nave de mayor eslora
total, calado máximo y desplazamiento a plena carga que
pueda operar en un frente de atraque.
3 Establecida en el DL 211 de 1973.
4 Véase, "Grandes Empresas y Grupos Latinoamericanos"
CEPAL, Siglo XXI Editores, primera edición, 1998.
5 Fuente: LLoyd´s Shipping Economist, July 1998.
6 Son considerados usuarios relevantes las personas
que por sí o en conjunto con sus personas relacionadas,
efectúen, contraten o intervengan bajo cualquier modalidad
en el transporte de carga por vía marítima, sea
como empresas navieras, exportadores, importadores, consignatarios,
fletadores, portadoras, transportistas multimodales, agentes ,
corredores, fowarders, o a cualquier otro título o modalidad,
(i) con más de un 15% del tonelaje de carga marpitima movilizada
en la región respectiva, o (ii) con más del 25%
del tonelaje de carga marítima movilizado por medio de
un frente de atraque objeto de la respectiva concesión.
7 Véase Carlton, D. y J. Perloff (1994) Modern
Industrial Organization, Harper Collins Publishers, 2a edición,
pág. 499 - 521.
8 Es posible definir integración vertical
de la siguiente manera: cuando los procesos administrativos, entendiéndose
por ello, la producción, transporte o distribución
y
venta de un determinado producto se realizan por
una misma empresa.
Fuero Maternal
para
Trabajadoras
de Casa Particular
Se encuentra en el Congreso en su fase final de
tramitación un proyecto de ley que otorga fuero maternal
a las trabajadoras de casa particular.
El fuero maternal de acuerdo al Código del
Trabajo, consiste en que desde el momento de la concepción
y hasta un año despúes del término del descanso
maternal -"postparto", que dura a su vez 12 semanas-
no se puede poner término al contrato de trabajo sin previa
autorización del juez y por determinadas causales previstas
en la ley. En la práctica, significa que la persona no
puede ser despedida.
Desde siempre las trabajadoras de casa particular
han estado exceptuadas del fuero maternal.
Inconstitucionalidad
El origen de esta medida es un proyecto de ley que
presentó el Ejecutivo ante la Cámara de Diputados,
que por todo articulado proponía agregar un inciso al artículo
194 del Código de Trabajo, que lacónicamente decía
"Ningún empleador podrá condicionar la contratación
de trabajadoras a la ausencia o existencia de embarazo".
En otras palabras, simplemente prohibía exigir un "test"
de embarazo al momento de realizar la contratación de una
mujer y nada decía sobre el fuero maternal de las trabajadoras
de casa particular.
Así fue aprobado y despachado el proyecto
por la Cámara de Diputados, ampliándose solamente
la redacción y alcances, pero siempre dentro de la misma
idea. Sin embargo, durante la tramitación en el Senado,
se incorporó al texto una indicación que simplemente
deroga la norma que exceptúa a las trabajadoras de casa
particular del mencionado fuero.
La Constitución dispone que en la tramitación
de las leyes en ningún caso serán admisibles las
indicaciones que no tengan relación directa con las ideas
matrices o fundamentales del proyecto. Son ideas matrices o fundamentales
de un proyecto aquellas contenidas en el mensaje o moción,
según corresponda.
La indicación sobre el fuero maternal nada
tenía que ver con el test de embarazo y debió, entonces,
haber sido declarada inadmisible por inconstitucional.
No se trata de un simple argumento formal, sino
que tiene una importancia de fondo: la Constitución no
acepta que se aprueben normas legales sin que sean estudiados
sus efectos y alcances en todas las instancias constitucionales
que corresponda. Es decir, no es posible que se aprueben leyes
sin el debido estudio, casi por sorpresa o como fruto de la confusión.
En este caso, el fuero maternal se está aprobando
sin que nunca se haya expresado claramente este objetivo y que
la ciudadanía tenga conciencia de ello. De hecho, ninguna
persona común que lea el texto de la ley se dará
cuenta del cambio que se viene introduciendo, pues se hace mediante
un artículo que dice simplemente "suprímese
el inciso final del artículo 201".
En decir, bien se puede estar aprobando una reforma
legal sin que hayan estudiado sus consecuencias y efectos.
Problemas que Presenta
la Medida
El contenido mismo de la decisión es cuestionable
y no parece que se hayan comprendido cabalmente sus alcances.
En efecto, se está otorgando fuero a una persona que desempeña
sus labores dentro del hogar de otras personas, esto es, en el
ámbito de mayor intimidad de éstas. La alteración
de la vida familiar pudiera ser grave por la presencia obligada
de una persona en el hogar.
La aprobación del fuero para estas trabajadoras
genera algunas preguntas que no tienen una clara respuesta:
Si se trata de una trabajadora que vive y tiene
su domicilio en la casa donde está empleada, una vez que
comience el descanso maternal ¿tendrá derecho a seguir
habitando esa residencia? ¿Cómo hará el empleador
para reemplazarla mientras tanto, si la habitación destinada
al servicio doméstico se encuentra ocupada?
Una vez terminado el descanso maternal, ¿tendrá
derecho la trabajadora a mantener su hijo dentro de la vivienda
y a que viva con ella, a pesar de la voluntad del empleador? Y
si tiene varios hijos más, manteniendo vigente el fuero
indefinidamente, ¿estará el empleador obligado a recibirlos
a todos?
Antiguamente estas trabajadoras se incorporaban
al hogar familiar y sus hijos hacían lo mismo. Pero los
tiempos han cambiado, y las relaciones de dependencia y subordinación
entre las personas también.
En suma, se ha optado por la supuesta protección
de los derechos de la trabajadora, sin considerar en absoluto
el derecho a la intimidad y la vida privada de los empleadores.
Aprobada la ley, se impondrán a personas comunes, no ya
a empresas, fuertes costos económicos y personales en su
vida diaria.
Las Verdaderas
Perjudicadas
Otro aspecto que no se ha considerado, es el costo
que esta medida tendrá para las trabajadoras de casa particular.
El resultado de establecer este fuero provocará
grandes cambios en el mercado laboral en que se desenvuelven
estas trabajadoras. Obviamente, todos los hogares intentarán
eludir los inconvenientes prácticos que significa tener
una asesora doméstica con fuero, de modo que se focalizará
la demanda sobre aquellas que no estén en edad fértil
y aumentará el mercado "informal", incluso con
trabajadoras de otra nacionalidad -realidad que ya se está
viviendo- que estén ilegalmente en nuestro país.
Las más perjudicadas serán mujeres jóvenes
que provienen de hogares pobres y que al emplearse agregan un
ingreso a sus familias y se capacitan para el futuro.
En la medida que se focalice la demanda en cierto
tipo de personas, subirán los sueldos de éstas y
aumentará el nivel de desempleo de las restantes. En el
primer aspecto, el mayor costo impactará directamente en
el presupuesto de la familia normal.
Pero, más importante aún, se producirán
cambios definitivos en el mercado laboral, porque el fuero precipitará
un fenómeno de reemplazo de este personal por sistemas
de apoyo externo y electrodomésticos sofisticados, como
ha sucedido en las economías desarrolladas, en las cuales
este tipo de empleo no existe por el alto costo de la mano de
obra.
Nuestro país se encuentra en una etapa de
transición en esta materia, donde aún existe espacio
para que personas que tienen una determinada realidad socio cultural
y que no disponen de otras alternativas puedan desempeñarse
en estas labores. Este espacio desaparecerá más
aceleradamente como fruto de esta medida, condenando a aquéllas
a un desempleo y una desadap-tación social mayor.
Conclusión
El otorgamiento de fuero maternal a las trabajadoras
de casa particular, lejos de otorgarles mayor protección
y dignificar su labor, terminará perjudicándolas,
porque afectará negativamente la demanda de sus servicios.
Asimismo, provocará trastornos en la vida normal de las
familias que utilizan estos servicios. La preocupación
por la situación social de las trabajadoras de casa particular
debe ser atendida, pero a través de instrumentos adecuados,
y no como ocurre con el proyecto comentado con políticas
que sólo dañan a las mujeres más desvalidas.
|