La polémica que ha surgido en el último tiempo en relación a la facultad fiscalizadora de los Diputados, y la forma en que ésta se ha ejercido, es una oportunidad para efectuar una reflexión más a fondo acerca de la función misma de fiscalización y su importancia en una democracia.

Fiscalización y Función Pública

La fiscalización de las instituciones públicas es indispensable para el buen funcionamiento de la democracia y de un Estado de Derecho con separación de poderes y la soberanía radicada en las personas. Más aún, el Congreso tiene radicada en una de sus ramas, específicamente la Cámara de Diputados, la misión fundamental de fiscalizar los actos de Gobierno, además de su labor de legislación.

Esta facultad fiscalizadora se encuentra regulada en cuanto a su procedimiento en distintos textos legales partiendo por la Constitución, y detallándose en el Reglamento de la Cámara. De esta normativa se desprende que tanto los Diputados como Senadores, para legislar, pueden solicitar informaciones en forma individual a los órganos públicos; además para fiscalizar, función exclusiva de la Cámara, pueden solicitar oficios que llevan la firma de un determinado número de Diputados, formar comisiones investigadoras y citar a Jefes Superiores de los Organismos de la Administración del Estado y funcionarios de su dependencia.

Por otra parte existe, el principio general de que los actos del Estado son públicos salvo norma expresa en contra. Por ende, al menos en teoría, cualquier persona podría solicitar antecedentes e información sobre los actos de la administración pública. Por supuesto que la prensa cumple un rol fundamental en este aspecto, ya que la manera como la mayoría de las personas se informa es a través de los medios de comunicación, y por esta vía se ejerce la fiscalización de la ciudadanía a las autoridades.

En definitiva, la fiscalización de los actos de los organismos públicos es consustancial a un orden en que la soberanía radica en las personas y los funcionarios son mandatarios de esa soberanía.

¿Cómo Funciona?

Tal como se señaló, la facultad fiscalizadora radica en primer término en la propia población que es la depositaria de la soberanía nacional. No obstante, por razones prácticas se le dificulta ejercerla, y por ello se ha asignado esta misión a la Cámara de Diputados como representante de la ciudadanía y por ende en su rol de mandataria de la voluntad popular.

Así entendida esta facultad, nos enfrentamos al problema práctico de cómo ejercer la fiscalización en términos de que ella sea realmente efectiva para lograr que no se cometan actos de corrupción, esto es nepotismo, dádivas, fraudes, mal gasto de recursos públicos; pero por otra parte no se abuse de esta facultad fiscalizadora transformándola en una manera de ejecutar venganzas políticas, entorpecimiento de la gestión o simplemente en una fuente de notoriedad pública a costa de denuncias sin fundamento.

Es necesario señalar que actualmente existen ciertos resguardos en la institucionalidad para evitar excesos en la labor fiscalizadora. En primer lugar, está la ley de abusos de publicidad, que morigera los daños a las personas que en estas materias pudieran cometer los medios de comunicación, mediante el derecho a réplica del denunciado y eventualmente el pago de indemnizaciones; en el caso de denuncias efectuadas por particulares, también existe la limitación a través de la eventual comisión de un delito de injuria o calumnia.

Sin embargo, en el caso de los Parlamentarios, éstos se encuentran protegidos por un doble fuero: por una parte es necesario solicitar su desafuero para procesarlos (eventualmente si cometieren injurias o calumnias) y por otro lado existe el fuero por sus dichos en comisión y sala de la Cámara de Diputados, fuero que los protege ante eventuales querellas. Probablemente sea esta protección, que constituye un privilegio frente a los demás ciudadanos, lo que hace que algunos parlamentarios sean demasiado descuidados o irresponsables al momento de efectuar denuncias sin los suficientes respaldos. Una solución a los excesos que pudieran haberse cometido, entonces, sería restringir los fueros parlamentarios.

Censurar la Fiscalización: Peor el Remedio que la Enfermedad

Aún en la presencia de excesos en la labor fiscalizadora, la solución planteada por el senador Bitar1 y respaldada por el diputado Krauss en orden a restringir la función fiscalizadora, parece absolutamente inadecuada. En primer término, el senador Bitar plantea que en caso de que un parlamentario tenga información de un hecho irregular debe ponerlo en conocimiento del jefe del servicio y si no se corrige la irregularidad o no responde, hacer pública la denuncia. Más aún, el senador plantea la creación de una Comisión en el seno del Gobierno que recoga las denuncias de los parlamentarios "sin publicidad" y se dedique a investigar. Eso es simplemente censurar a los fiscalizadores.

En efecto, establecer instancias burocráticas para acallar denuncias de corrupción o irregularidades no es propio de una democracia, sino de un estado totalitario. Por el contrario, las democracias más modernas actúan cada vez más con mayor transparencia en estas materias. Así por ejemplo, en otras latitudes se publican en Internet detalles de los gastos, viajes, adquisiciones, votaciones , etc.

La propuesta del senador Bitar y el diputado Krauss, en consecuencia, van absolutamente en la dirección contraria a lo que se debe hacer para combatir la corrupción: más transparencia, menos burocracia, mayor efectividad en las investigaciones.

Estudio de opinión pública Gemines junio 1998

En efecto, eso es lo que está demandando la ciudadanía. Las personas creen que no está siendo efectiva la lucha contra la corrupción. Según la última encuesta Gemines, de junio de este año, el 60% de los entrevistados cree que la lucha contra la corrupción en Chile funciona mal.

Por otra parte, se han formado 28 Comisiones Investigadoras por la Cámara de Diputados, desde 1991 a la fecha, más investigaciones especiales que efectuan comisiones permanentes como la Comisión de Vivienda con el caso COPEVA. En los casos en que finalmente la comisión ha concluído su labor, normalmente se presentan un informe de mayoría y otro de minoría, donde los diputados se agrupan por bloques políticos, con lo que la función fiscalizadora de la Cámara como cuerpo, se politiza sin que entregue resultados prácticos efectivos, teniendo un efecto casi nulo en la lucha contra la corrupción. Más aun, en muchos otros casos la mayoría gobernante se ha negado a formar comisiones que investiguen las denuncias, incluso existiendo delitos perseguidos por la justicia como ocurrió por ejemplo en el caso de la refineria de Concón RPC.

En definitiva, es fundamental que en vez de restringir y limitar la función fiscalizadora de los Diputados, como lo proponen ciertos parlamentarios de la Concertación, ésta se fortalezca, se despolitice y se independice del Gobierno ya que esa es la única forma de efectuar un control efectivo a la gestión pública. Por otra parte, si se quieren limitar las denuncias irresponsables, la solución va por revisar el fuero parlamentario y eventualmente restringirlo y no por acallar las denuncias

Notas:

1 Llama la atención que esta preocupación por la honra de las personas y los excesos de la fiscalización del Presidente del PPD se presenten justamente después que se anunciaran presuntas irregularidades en el Ministerio de Obras Públicas durante la gestión de Ricardo Lagos por parte del diputado Seguel.

El Proyecto de Ley

sobre Bosque Nativo

En diciembre de 1995, el Presidente de la República reformuló el proyecto sobre bosque nativo ingresado en 1992 y en abril de este año, introdujo nuevas indicaciones, que ya han sido estudiadas por la comisión de Medio Ambiente del Senado y se encuentran en análisis en la comisión de Agricultura de la misma cámara. A pesar de que el proyecto ha incorporado aspectos positivos, como la posibilidad de manejar los bosques de protección, todavía persiste la imposición de un impuesto al ejercicio de un derecho de propiedad, lo que no sólo atenta contra la constitucionalidad del proyecto, por la falta de proporcionalidad del impuesto que lo transforma en expropiatorio, sino que además produce distorsiones, desincentivando el manejo y la conservación de este recurso.

Los Recursos Forestales

Chile cuenta con una superficie continental de 75.409 millones de hás, de las cuales, un 20,8%, es decir 15.647.894 hás, están cubiertas por bosques. Sin embargo, el uso más frecuente de la superficie nacional son las áreas desnudas -desiertos- que representan un 32,5% de la superficie nacional y las praderas y matorrales con un 27,2%. A su vez, el bosque nativo ocupa un 17,8% de la superficie nacional, representando un 85,9% de los bosques nacionales totales . Está formado por especies autóctonas, como alerce, araucaria, coigüe, raulí y roble, entre otras, las que se encuentran especialmente conservadas en las zonas de protección.

En efecto, un 18,3% de la superficie del país está constituido por zonas que pertenecen al Sistema Nacional de Areas Silvestres Protegidas del Estado (SNASPE); es decir, este sistema cuenta con aproximadamente 13.837 millones de hás.

El SNASPE está formado por 30 Parques Naturales; 40 Reservas Forestales y 11 Monumentos Naturales. Aproximadamente un 25% de los bosques del país están representados en este sistema.

A nivel internacional, el promedio de áreas protegidas se sitúa entre un 5% a un 6%, cifras bastante inferiores si se las compara con el 18,3 % que tiene nuestro país.

¿Qué Propone el Proyecto de Ley?

El proyecto establece tres categorías de bosque nativo, a las que otorga un tratamiento distinto:

Bosque de Preservación: son aquellos que integran el SNASPE. Estos bosques no son materia de este proyecto de ley.

Bosque de Protección: son aquellos que están ubicados en suelos frágiles, en pendientes iguales o superiores a 45%, a orillas de fuentes, cursos o masas de agua o que constituyen hábitat natural y contengan especies vegetales o animales únicas o escasas. El proyecto de ley permite desarrollar y manejar en cierto grado estos bosques. Es así como se permite la explotación de los bosques nativos de protección cuando no se comprometa la función preferente a que están destinados1, y se cumplan ciertos requisitos, como la mantención de caudales de aguas y conservación de suelos; mantención del valor paisajístico, y protección de especies en peligro de extinción, vulnerables, raras o insuficientemente conocidas. En ciertos casos se exige un plan de manejo que justifique técnicamente la corta y medidas para proteger los suelos y los cursos de agua; por ejemplo cuando la corta se efectúe a menos de 400 metros sobre manantiales que nazcan en los cerros. No obstante, también se indican ciertos casos en los cuales la Corporación Nacional Forestal, CONAF, no puede autorizar la corta, como por ejemplo, en pendientes superiores a 45%, a menos de 30 metros, cuando se trata de cauces permanentes.

Bosque de Producción: son aquellos que no constituyen bosques de protección y no integran el SNASPE. En este caso, el proyecto establece un impuesto diferenciado, según la calidad del bosque, toda vez que se corte o elimine bosque nativo:

- 60 UTM por há., si se trata de bosque nativo de alto valor2;

- 5 UTM por há., si se trata de bosque nativo degradado3, y

- 30 UTM por há. de bosque nativo, en los demás casos.

Este impuesto será devuelto al propietario en caso que los programas de corta o el plan de manejo permitan la regeneración del bosque nativo y su posterior manejo; sin embargo, si se trata de sustitución de bosque nativo por especies exóticas, el impuesto no será posteriormente devuelto. El impuesto se pagará en forma diferida, de la siguiente manera: (a) un 40% cuando esté establecida la nueva plantación, y (b) el 60% restante cuando se pueda calificar la plantación como "bosque nativo bajo".

Modificaciones y sus Efectos

A continuación, se analizan los efectos de los cambios propuestos por el Proyecto de Ley para el tratamiento del Bosque Nativo de Protección y el de Producción.

1. Bosque Nativo de Protección. Una mejora de la última indicación presidencial es que los bosques nativos relativamente cercanos a un curso de agua o fuente, lago, etc., podrán intervenirse, lo que es útil para su mejor conservación. Sin embargo, se mantienen casos en los cuales la corta no es posible. Asimismo, el proyecto faculta a la CONAF para aumentar hasta el doble las distancias dentro de las cuales es posible la explotación parcial y controlada del bosque nativo de protección. Esa atribución depende de "las condiciones de pluviometría y de la fragilidad de los suelos", y se entrega al reglamento la regulación correspondiente. Es decir, será el reglamento el que determine cuándo se podrá y cuándo no se podrá cortar bosque nativo de protección.

Aunque el proyecto logra un avance en esta materia, se debería continuar perfeccionando la normativa en varios aspectos. Por ejemplo, debiera estudiarse si es necesaria una mayor precisión legal para evitar otorgar atribuciones que puedan ejercerse con algún grado de discrecionalidad.

2. Bosque Nativo de Producción. En principio, el proyecto autoriza su explotación; pero se imponen gravámenes que lo hacen económicamente inviable. A continuación se analiza el caso en que se corte y reforeste bosque nativo, y el caso en que se corte bosque nativo y se sustituya por especies exóticas.

a) Reforestación. En este caso, el impuesto no se cobra de inmediato, sino que se gira cuando se produzca el establecimiento de la regeneración o reforestación, según corresponda. Cuando se acredite el cumplimiento del plan de manejo, en la etapa respectiva, nace el crédito contra el fisco por un monto equivalente al del impuesto con sus intereses y se compensan.

Sin embargo, no queda claro si la cuota del impuesto y su correspondiente crédito son simultáneos; si no fuera así, se generaría un desplazamiento patrimonial transitorio del particular al Estado. Asimismo, no se dice nada respecto de los intereses que devengan, tanto las cuotas del impuesto, como las del crédito. Esto es irrelevante cuando opera la compensación, pero tiene efectos si la autoridad niega la aplicación del crédito por no haberse cumplido el plan de manejo o si el pago de ambas cuotas no fuera simultáneo.

Por otra parte, este impuesto y posterior crédito genera los siguientes inconvenientes:

- Distorsiona una correcta asignación de recursos. Esta es una decisión individual del inversionista, que se adopta sobre bases técnicas o estudios, los cuales se distorsionan cuando se aplica un impuesto.

- Incentiva la corrupción. En efecto, genera el incentivo a obtener, mediante métodos ilícitos, un certificado que acredite el cumplimiento del plan.

- Aumenta los costos de fiscalización. Ya que se deberá registrar y comprobar si efectivamente se llevan a cabo los planes de manejo.

b) Sustitución. En el caso que se sustituye bosque nativo por exótico no hay derecho a crédito y se debe soportar el impuesto completo de 60, 30 ó 5 UTM por Há. según el tipo de bosque que se explote.

Este impuesto es desproporcionado y produce efectos negativos. Tal como se explica en el Cuadro Nº 1, puede llegar a ser casi 30 veces superior al valor de la há. al cual se aplica. Además impedirá el desarrollo de la actividad productiva, pues los costos no guardarán relación con el producto de la tala.

1 UTM = $24.906 a abril de 1998

Fuente: Corporación Chilena de la Madera: Comentarios al Proyecto de ley sobre el Bosque Nativo, julio de 1998.

Esta política no es la más adecuada, desde un punto de vista económico para conservar y preservar el recurso. En efecto, un impuesto al corte de bosque nativo cuando éste es sustituido por especies exóticas, no incentiva a los dueños o propietarios a in- vertir recursos en mantener un bosque nativo productivo; por el contrario, se incentiva la de-gradación natural del bosque.

Como se ha visto, para el propietario existen dos alternativas posibles: cortar el bosque nativo y manejarlo -caso en el cual se le otorga crédito fiscal- o cortarlo y sustituirlo. Se elegirá esta última alternativa cuando la rentabilidad que obtiene sea mayor que la anterior . Así el resultado puede ser que opte por la degradación del bosque con el objeto de pagar un impuesto menor (5 UTM por há.) para sustituir el bosque nativo por exótico. En consecuencia, se genera el incentivo a alterar en lo posible la calificación del bosque de manera artificial, para obtener beneficios ilegales.

En Conclusión...

El proyecto ha sido perfeccionado en cuanto al tratamiento de los bosques de protección; también se ha hecho un esfuerzo por reducir el margen de discrecionalidad en el ejercicio de las atribuciones que se otorgan a la autoridad, pero no es suficiente. Aún persiste el aspecto negativo de fondo del proyecto: la prohibición de explotar bosque nativo "de producción", la que opera por la vía indirecta de establecer un impuesto desproporcionado a la corta de bosque nativo, lo que es constitucionalmente objetable. En efecto, en el caso de sustitución por especies exóticas, el impuesto será expropiatorio, injusto y desproporcionado; generará el incentivo a degradar el bosque para pagar menos impuesto y creará una instancia indeseable que propicia la corrupción.

1 Conforme al artículo 2° N°5 de la indicación de 13 -12- 1995-que continúa en estudio- son bosques nativos de protección los ubicados en suelos frágiles, en pendientes iguales o superiores a 45% (20,2 grados), a orillas de fuentes, cursos o masas de agua o que constituye hábitat natural y presente de especies vegetales o animales únicas o escasas.

2 El que está "constituido por especies de alto valor productivo que, en cualquier estado de desarrollo, por las condiciones de sitio, densidad y regeneración natural, presente o pueda presentar, mediante manejo, niveles de productividad o rendimiento superiores en relación con los estándares medios de su tipo forestal o especie" (Artículo 2º Nº3 del proyecto).

3"Bosque en el que, por factores ocurridos con anterioridad al año 1992, la cobertura de especies arbóreas no alcanza al 25% y no cuenta con un estrato de regeneración establecida de especies arbóreas que asegure la formación de un nuevo bosque" .(Artículo 2º Nº4 del proyecto).

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