Hace más de un año se inició la llamada "crisis asiática" y a pocas semanas de dicho aniversario puede constatarse que sus efectos se han expandido a otras zonas del planeta como lo son Europa Oriental, Latinoamérica y Sudáfrica. Con mayor intensidad en algunos casos y menos en otros, se ha producido una salida masiva de inversiones desde los países emergentes, sin que Chile sea una excepción.

Tanto en el comercio hacia la zona asiática como en el precio de nuestros principales productos de exportación se ha hecho sentir la crisis, siendo este fenómeno similar para otros países de América Latina. Como se puede apreciar en Cuadro Nº 1, se ha producido una caída sustancial de los términos de intercambio en nuestra región.

Esta situación ha desequilibrado las cuentas externas de los países en un contexto en que los capitales se han retirado desde los países emergentes, provocando una presión sustancial sobre las monedas locales, especialmente en aquellos países con tipo de cambio fijo o con banda cambiaria.

Este cambio de las expectativas ha tenido un considerable impacto sobre las bolsas de comercio y ha alterado las miradas hacia el futuro de estos mercados. De esta forma, las proyecciones de crecimiento se han ido ajustando drásticamente a la baja, tanto para Chile, como para otros países de la región.

En este escenario, y en vísperas de la presentación que realizará el Banco Central ante el Senado para dar cuenta de la marcha de la economía chilena así como de las estimaciones para el próximo año, el Ministro de Hacienda y el Presidente del Banco Central se han adelantado a entregar sus proyecciones para 1999. Estiman un crecimiento del producto de 3,8%, una meta de inflación de 4,3% y anuncian un aumento del gasto público de 0,5 puntos menos que el producto.

Antes de comentar estas cifras, vale la pena referirse a la probable evolución de la economía chilena en lo que queda del año. En el Cuadro Nº 2 se muestra un resumen de los principales indicadores económicos para nuestro país así como una proyección para el presente año.

Del Cuadro Nº2 se puede apreciar que gracias al impulso de crecimiento que había con anterioridad a la crisis, es posible proyectar para 1998 una expansión del PIB en torno a 5%, ya que de haber sido sorprendidos en medio de un ajuste monetario como los que hemos tenido durante los noventa, la estimación para el año hubiese sido mucho más modesta. Sin embargo, parte del aumento sostenido que se venia registrando del ingreso nacional no fue destinado a elevar la tasa de ahorro nacional, sino que por el contrario se empezó a utilizar mucho más ahorro externo del prudente, y es así como en los años 1996 y 1997 el déficit de la cuenta corriente fue superior al 5,5% del PIB a pesar de que el precio del cobre fue bastante bueno. Es decir, el desequilibrio en las cuentas externas venía de antes y en la medida que los flujos de capital la financiaron no se tradujo en mayor preocupación de las autoridades.

Así es como la crisis nos sorprende con un déficit en cuenta corriente estructuralmente alto, ya que aunque corrigiésemos la estimación para 1998 llevando el precio del cobre a un nivel cercano a un dólar por libra y el petróleo a cerca de 18 dólares por barril, además de corregir los demás precios a un nivel de mediano plazo, anulando así el efecto del deterioro en los términos de intercambio, llegamos a una cifra en torno a 5,8% del PIB, lo que claramente es excesivo.

El Año 1999 y los Anuncios Oficiales

En este escenario, en donde la crisis global ha sacado a relucir las fortalezas y debilidades de cada país, es extraordinariamente importante la señal que dé la autoridad para calibrar las posibilidades del país de superar la crisis sin un daño muy grande. Analistas económicos nacionales y extranjeros están atentos a esa señal. Al respecto, parece pobre la meta de inflación de 4,3 % , que sólo disminuye en dos décimas la meta para 1998. Si bien es cierto no cabe pedir una baja muy grande en la meta, no persistir en la disciplina que nos ha permitido reducir sustancialmente nuestra tasa de inflación no sólo sería interpretado como una mala señal por los analistas externos, sino que generaría la sensación que se agregan grados de libertad para el crecimiento del gasto que en realidad no existen. Una meta del 4% habría logrado transmitir la señal correcta.

Ahora bien, en relación a las proyecciones sobre el déficit de la cuenta corriente y del crecimiento de la economía, la autoridad ha estimado que el país podría crecer un 3,8% el próximo año, lo cual sería consistente con un déficit de cuenta corriente de 5,8 %. Lo cierto es que esa tasa de crecimiento está en el límite superior de lo que es posible estimar hoy día, tanto por el efecto de la crisis externa como por la mantención de tasas de interés signifi- cativamente altas que están causando estragos en el sector productivo.

En este sentido y considerando que ya hay estimaciones de bancos extranjeros que mencionan cifras de 1,8% de crecimiento para 1999, lo prudente habría sido plantear un incremento no superior al 3%.

En relación al déficit en cuenta corriente proyectado, cabe mencionar que éste obliga a un significativo esfuerzo del gasto interno de la economía chilena, el que no tendría espacio para crecer más allá de un 2,0 o 2,5%.

El Aporte del Fisco

Para que este cuadro finalmente se traduzca en un aterrizaje suave es imprescindible que el gobierno haga su aporte. Lamentablemente, las finanzas públicas se han ido deteriorando en los últimos años, erosionando otra de las fortalezas estructurales de la economía chilena, por lo que la crisis también las sorprendió más débiles. En el Cuadro Nº3 se puede apreciar dicha evolución.

(1) Corresponde a las Empresas Públicas, incluido Codelco-Chile, y a las Filiales de Corfo.

(2) No coincide exactamente la suma del superavit del Gobierno y las empresas debido a las aproximaciones.

Como se observa en el cuadro siguiente, hay un deterioro paulatino de las cuentas públicas, las que se agravan al agregar el monto de déficit en el que incurre el Banco Central, que el año pasado habría llegado al 0,9% del PIB. Por tanto, el proyecto de presupuestos 1999 no sólo debe ser consistente con un año mucho más modesto en crecimiento del país, sino que también enfrentar el exceso de gasto público que se ha venido registrando en los últimos años.

Lo anterior nos lleva a señalar que un presupuesto acorde con tales exigencias debería considerar un crecimiento del gasto público durante 1999 equivalente a la inflación, vale decir, sin incremento real respecto a 1998.

Desgraciadamente, el anuncio de la autoridad se aparta significativamente de ésto. Un crecimiento de 3,3% del gasto público, que además presumiblemente no incluye el reajuste a los pensionados aprobado hace poco en el Congreso pues así ha presentado los datos el Ministerio de Hacienda, es excesivamente alto ya que finalmente implica un aumento cercano al 4,7% al incluir las pensiones. Esto obliga a un esfuerzo de reducción del gasto desproporcionado al sector privado, para llegar finalmente al incremento de 2,0 a 2,5% del gasto global, que es consistente con el déficit de cuenta corriente estimado. Debe considerarse también que tal contracción de la actividad privada lesionará la recaudación tributaria del fisco, acentuando la tendencia al deterioro estructural de las cuentas fiscales.

Aún es tiempo para que la autoridad rectifique sus estimaciones para 1999, adecuándolas a valores más realistas. Ello reduciría la probabilidad de nuevos ataques especulativos en contra de nuestra moneda, dado que la autoridad estaría entregando una señal de corrección seria y acorde con la crisis que afecta a nuestro país

Las Funciones del Consejo

de Defensa del Estado

Una acción judicial deducida por el Consejo de Defensa del Estado (CDE), dio inicio a un proceso criminal por las circunstancias que rodearon el traspaso del control de una importante sociedad anónima nacional, cuyas acciones se transan en el mercado de capitales, a un inversionista extranjero. Más allá de los fundamentos que pueda tener la mencionada acción, es pertinente preguntarse si corresponde que el CDE intervenga en un asunto que constituye una transacción que afectaría sólo a intereses privados.

El Ministerio Público.

En todas las democracias modernas, existe un organismo que forma parte del sistema judicial y que habitualmente se conoce como el "ministerio público", cuya función es perseguir la sanción de los delitos de acción pública que se cometen en la sociedad. Se entiende que la comisión de un delito, aunque sólo afecte intereses particulares, afecta a la sociedad como un todo, es decir, daña el interés público, de forma que un órgano público debe realizar la investigación de los hechos y velar porque se castigue a los culpables. Hacen excepción contados casos, los llamados delitos de acción privada, como es en Chile la injuria o la calumnia.

El ministerio público es parte integrante del sistema judicial, por lo que es característica inherente al mismo la independencia y, desde luego, su naturaleza profesional.

En Chile el ministerio público existió: se trataba de los "promotores fiscales", que eran funcionarios adscritos a los tribunales del crimen y tenían la misión de velar por el interés público. Sin embargo, en 1927 fueron suprimidos "por innecesarios", según rezaba la ley que se aprobó para ello. Por lo tanto, a partir de esa fecha, en nuestro país no había organismo alguno que velara, en forma independiente y profesional, por el interés público invo-lucrado en todo delito de acción pública.

El Consejo de Defensa del Estado.

Los orígenes del CDE se remontan a 1895 y tenía por objeto defender sólo el interés patrimonial del Estado, para lo cual asumía su representación judicial en todos aquellos juicios en los que se podría ver involucrado el Fisco. Por ello, dependía del Ministerio de Hacienda e, incluso se lo denominaba "Consejo de Defensa Fiscal", lo que resaltaba su principal objetivo que era la defensa del interés patrimonial del Fisco y permitía comprender mejor su naturaleza. Así ocurrió entre 1933 y 1960.

Con posterioridad -producto de diversas reformas1 - se estableció que este Consejo dependía del Ministerio de Justicia, pasando a ser un garante del interés público, y no sólo del aspecto patrimonial del Estado . Durante este período además, el CDE pasó a denominarse "Consejo de Defensa del Estado".

Cambios en su Ley Orgánica

Finalmente, en 1993 se realizaron importantes reformas a la ley orgánica del CDE, disponiéndose que es un servicio público descentralizado, dotado de personalidad jurídica, bajo la supervigilancia directa del Presidente de la República e independiente de los diversos ministerios. Además se lo facultó para entablar ampliamente acciones penales, , respecto de hechos que puedan originar grave daño social o cuando sea conveniente para los intereses del Estado o de la sociedad.

Como se puede observar, la institución fue lentamente desarrollando actividades que escapaban a su función inicial ocupando crecientemente los espacios propios de un ministerio público, lo que ha comenzando a desnaturalizar su función. Sin embargo, nunca ha gozado de la fundamental característica que corresponde a tal ministerio, que es la independencia. En el hecho, depende de la autoridad política y no basta que la ley enuncie mecánicamente que es "independiente". La tendencia descrita, llevó al Consejo a materias que no le correspondían, de acuerdo a lo que es su función primaria de defender los intereses patrimoniales del Fisco, haciéndole perder su calidad de órgano especializado.

Subsisten, entonces, en el Consejo dos funciones que no son identificables, como algunos pueden creer y sostener, como son la función de proteger los intereses "particulares" del Fisco y velar por interés general de la sociedad.

Causales de esta Transformación

Como se desprende de lo señalado, la ampliación de la funciones del CDE se debió básicamente al vacío dejado por la desaparición del ministerio público. Se trataba de una función pública que debía ser llenada y el Consejo, dada su función de defensor de los intereses del Estado, aparecía como el órgano adecuado para hacerlo.

Pero además, y como fruto del vacío mencionado, existió un creciente interés de la autoridad política de ir teniendo cada vez más injerencia en asuntos que pueden causar una conmoción pública, independientemente de si corresponde a ella inmiscuirse en esas cuestiones o no, atendida su naturaleza. La tentación de la autoridad política de dominar o influir todos los aspectos de la vida nacional es inherente a ella, y la falta de un órgano independiente es terreno fértil para lograrlo.

Ello crea el riesgo que una función tan delicada como la defensa de la sociedad frente al crimen, sea ejercida por un órgano que puede tener una visión política y que carezca de la necesaria imparcialidad en sus actuaciones2

La manera como debió haberse llenado ese vacío, era mediante la creación de un Ministerio Público y no creando sistemas híbridos, que terminaron por desnaturalizar un órgano del Estado, confiriéndole atribuciones que, dada su organización, no aseguran el ejercicio imparcial de ellas. De hecho, la dictación en 1993 de la ley 19.202 es criticable , porque amplió sustancialmente las funciones de CDE, cuando ya se comenzaba a discutir la necesidad de crear a nivel constitucional el ministerio público, como efectivamente después sucedió. Debió haberse avanzado más aceleradamente en este último sentido y no contribuir más a la distorción de las funciones del Consejo.

Ministerio Público y Consejo de

Defensa del Estado.

Mediante reforma constitucional realizada en septiembre de 1997, se consagró la existencia de un"Ministerio Público" en nuestro país, con las funciones y características propias de un organismo de esta naturaleza, y que integra el sistema judicial y no el Poder Ejecutivo.

La diferencia radical entre el Ministerio Público y el Consejo de Defensa del Estado, se encuentra en que aquél es un órgano que goza de autonomía política y funcional. La manera de medir esta característica, es analizar la integración de ambos.

Según se desprende del cuadro anterior, en la actualidad el Ministerio Público está concebido como un órgano independiente de cualquier poder del Estado. Cualquier dependencia respecto de alguno de ellos puede desvirtuar su funcionamiento, que debe ser ante todo profesional y especializado.

Por el contrario, el CDE, no está revestido de esta autonomía ya que el nombramiento de sus integrantes se origina absoluta y totalmente en el Poder Ejecutivo, lo que presenta el inconveniente de que a la hora de perseguir responsabilidades criminales resulta difícil sustraerse a eventuales presiones del Poder Político.

Si se analiza desde el punto de vista del término de funciones, resulta que tratándose del ministerio Público la remoción del Fiscal Nacional compete sólo a la Corte Suprema, aunque a instancias del Presidente de la República, o de la Cámara de Diputados o de diez de sus miembros.

Respecto de los miembros del Consejo, la decisión compete al Presidente de la República, con acuerdo del Senado. Si bien el acuerdo del Senado les confiere a los consejeros una mayor independencia, en la práctica quedan sujetos a la decisión de órganos donde pueden primar criterios más políticos. Además, esta mayor independencia sólo está consagrada a nivel de ley no constitucionalmente como sucede con el ministerio público

El Futuro Papel del CDE.

En un esquema institucional que establece la existencia de un ministerio público, la naturaleza y atribuciones de CDE debe ser redefinida. Esta redefinición no es otra cosa que volver el Consejo a sus orígenes: constituir el núcleo de abogados que asesora legalmente al fisco y que está encargado de defender sus intereses en juicio. Naturalmente, esta defensa bien puede comprender la deducción de acciones criminales, pero sólo en aquellos casos en que el Fisco es la víctima del delito, y sin perjuicio de la competencia del ministerio público para investigarlos y perseguir la sanción de los responsables.

No se advierte justificación alguna para que determinados delitos deban ser exceptuados de lo anterior, cuya represión deba mantenerse en manos del Consejo, como se ha insinuado respecto de los delitos de narcotráfico.

El argumento que se ha dado para sostener que el CDE debe mantener la atribución de investigar los delitos de narcotráfico, es la experiencia acumulada en la materia que no debiera ser desperdiciada.Tal argumento no es válido, pues aquí hay una cuestión conceptual sobre a quién debe corresponder la persecución del crimen dentro del país, lo cual sin duda corresponde al ministerio público independiente. Además, si se resolviera lo contrario, sucedería que en país susbsistirían en el hecho dos "ministerios públicos" paralelos, lo cual atentaría contra la eficiencia del combate contra el crimen.

Si se considera que preservar la experiencia ganada en materia de lucha contra el narcotráfico es fundamental para continuarla, bastaría con estudiar el traspaso del grupo de personas que ha estado trabajando en el tema al ministerio público, una vez que entre en funcionamiento.

A todo evento, debe tenerse presente que el ministerio público es una autoridad consagrada en la Constitución y cuya función primordial -perseguir la responsabilidad criminal en los delitos de acción pública- está definida también en ésta. En el caso del Consejo, es un órgano creado por ley solamente, por lo que resulta discutible que pueda retener competencias que corresponden constitucionalmente al primero.

Conclusión

La existencia de un órgano del Estado, que integre el sistema judicial del país, y que sea independiente y profesional, que vele por el interés de la comunidad ante la comisión de delitos, es una necesidad fundamental de las sociedades modernas. Chile ha dado el paso de crear el organismo que cumpla tal función, al consagrarse la existencia a nivel constitucional del Ministerio Público, al cual se dotó de todos los atributos y funciones necesarias.

Como consecuencia de los anterior, es menester que en la legislación complementaria que se dicte y en los hechos posteriores, todas las funciones que actualmente detenta el CDE y que son propias del Ministerio Público, le sean efectivamente traspasadas a éste. Parece obvio decirlo, pero no lo es tanto cuando se tiene presente que en la Ley de Presupuestos del presente año se incrementó la planta de funcionarios y el gasto en personal del Consejo -con el voto favorable de parlamentarios de todas las bancadas- con el fin preciso de dotarlo de más herramientas en la represión de determinados delitos, cuando lo lógico habría sido, tratándose de funciones transitorias, mientras entra en funciones el Ministerio Público, se hubiere recurrido a asesorías legales y medios también transitorios.

Notas

1 El Decreto con Fuerza de Ley Nº 238, del Ministerio de Hacienda de 1960, dispuso que este organismo dependía del Ministerio de Justicia.

2 Recuérdese lo ocurrido el año pasado, cuando el CDE decidió no apelar de la resolución que revocó el auto de procesamiento ordenado en el asesinato del senador Jaime Guzmán, en contra de determinadas autoridades políticas. Producto de dicha decisión, uno de los miembros del CDE presentó su renuncia.

3 Para ello se exige el quórum de los dos tercios de sus miembros en ejercicio (32 senadores).

4 De acuerdo al artículo 12, del DFL Nº1, del Ministerio de Hacienda, el CDE se compone de doce abogados.

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