Más de alguna vez se ha escuchado a dirigentes políticos de la democracia cristiana y del mundo PS-PPD afirmar que la Concertación es la única fuerza política capaz de darle gobernabilidad a nuestro país. Esta ha sido una de las argumentaciones más poderosas utilizadas por la coalisión gobernante para solicitar el apoyo ciudadano y para influir en las élites nacionales. Especial poder ha tenido el tema de la gobernabilidad en el sector empresarial por la influencia que un país gobernable tiene en el desarrollo nacional.

El Concepto Tradicional de Gobernabilidad

Tradicionalmente ha pesado en nuestro país un concepto de gobernabilidad entendido como la capacidad de los gobiernos para resolver conflictos derivados de una contraposición de intereses entre capital y trabajo o de la forma en que habrán de repartirse los recursos económicos al interior de la sociedad. En efecto, en aquellas sociedades de economía más bien cerrada en que el Estado juega un rol preponderante en todo tipo de materias y en que los partidos son instancias de mediación y articulación de intereses gremiales y sindicales, la gobernabilidad se ha entendido básicamente en relación a conflictos económicos. Así, se busca que el Estado sea el medio de solución de esos conflictos, y un fracaso permanente en ese afán obviamente atenta contra la gobernabilidad democrática. Es por esta razón que los gobiernos, en una sociedad de ese tipo, fijan salarios, precios y normas sobre el despido y la contratación de trabajadores.

Sin embargo, gracias a la existencia en el país de un orden institucional con menor peso del Estado, más descentralizado en el cual las personas e instituciones intermedias de la sociedad resuelven sus conflictos autónomamente, el dilema antiguo de gobernabilidad centrado en los conflictos de capital trabajo ha ido desapareciendo. No obstante ese proBlema subsiste en el sector público. Los principales conflictos y huelgas ocurridos en los últimos años, han tenido como escenario empresas y servicios del Estado, controlados por sindicatos y gremios cuyos líderes militan o se encuentran vinculados a los partidos de izquierda de la Concertación. Tal es el caso de los gremios de la salud, servicios de urgencia, Colegio Médico, Servicio de Impuestos Internos, CODELCO, ENACAR, profesores, etc.

En este contexto, la gobernabilidad sigue teniendo el significado de hace tres décadas , con el agravante de que la actitud del gobierno denota incapacidad de aprendizaje de las lecciones del pasado, en el sentido de ceder de manera sistemática frente a las presiones de los grupos que originan tales conflictos, hipotecando la capacidad de negociación futura y dejando en claro que los gobiernos de la Concertación no son capaces de resolver con gobernabilidad los conflictos al interior del sector público. Esto se ha hecho evidente en presencia de la crisis económica que vivimos hoy, en que el Gobierno se muestra incapaz de limitar el crecimiento del gasto público, en circunstancias que el gasto privado durante el próximo año no sólo no podrá crecer, sino que necesariamente debe disminuir. Resulta en este sentido inquietante el impacto para el mediano y largo plazo que esta debilidad de la Concertación significa en términos de impedir que se resuelvan adecuadamente las insatisfacciones de la población en lo que respecta al sistema de salud estatal, a la calidad de la vivienda, a la calidad de la educación municipal, etc.

Al respecto, es interesante constatar que en promedio un 59% de las personas encuestadas señala que el Gobierno ha sido débil frente a los grupos de presión1. Sólo basta ver la debilidad del gobierno frente a los dirigentes gremiales y sindicales socialistas, para darse cuenta de la falta de garantías de control que la dirigencia de izquierda de la Concertación tiene para abordar tales conflictos. Incluso, muchos dirigentes socialistas más parecen opositores al gobierno que partidarios. Desde esta perspectiva, aún utilizando un concepto tradicional de gobernabilidad, es altamente discutible que la Concertación sea capaz de darle gobernabilidad al país, como se está demostrando en tiempos de crisis.

Alcances del Nuevo Concepto

Cabe señalar que los supuestos antiguos sobre los que opera el concepto de gobernabilidad ya no siguen estando plenamente vigentes, en el sentido que al menos en nuestro país los cambios económicos e institucionales ocurridos desde finales de los 70 han imprimido un nuevo rostro a la sociedad chilena, lo que implica que el significado y alcances del concepto de gobernabilidad son distintos. En efecto, la economía y sociedad chilena de los 90 se caracterizan por tener un sector privado lo suficientemente autónomo como para que los conflictos laborales tengan como escenario la propia empresa. Lo anterior se encuentra explicado por la existencia de una institucionalidad que permite que los procesos de conflicto tengan canales adecuados de negociación para que sean los propios actores, sin intervención de terceros-el gobierno o partidos políticos- quienes los resuelvan (ver gráfico Nº1).

No ha sido, en consecuencia, mérito de la Concertación la prevalencia de un clima laboral estable, sino que ello se explica por la existencia de una institucionalidad que incentiva la cooperación y negociación por sobre el conflicto de clase propio del discurso de izquierda y que afortunadamente permanece vigente a pesar de los intentos de la Concertación por cambiarla.

Capacidad de Fijar Reglas Claras

Ahora bien, en una sociedad más compleja, en que el poder está más repartido y el Estado deja de ser un protagonista que interviene en cada asunto que involucra a los actores sociales, la gobernabilidad debe entenderse como la capacidad de fijar reglas claras para resolver conflictos que muchas veces se derivan de la ausencia de derechos de propiedad o que otras veces caen en el ámbito de los llamados bienes públicos. En este sentido, problemas tales como la seguridad ciudadana, la burocracia, la ineficiencia del sistema judicial, los conflictos medioambientales, etc., constituyen desafíos a la gobernabilidad.

Cuando aumenta desmedidamente el riesgo de ser víctima de un asalto, evidentemente es porque el gobierno carece de la capacidad de gobernabilidad, que es precisamente lo que justifica su existencia a ojos de la comunidad. Por su parte, cuando las personas incurren en costos significativos a causa de las regulaciones que impone la burocracia, también se puede señalar que existen carencias de gobernabilidad. Algo similar sucede cuando la justicia funciona de tal modo que no puede garantizarle a las personas el ejercicio de sus derechos. Finalmente, cuando un gobierno y los órganos encargados de hacer las leyes, son incapaces de generar reglas adecuadas para resolver conflictos tales como los que se aprecian en el caso de la Central Ralco, y por el contrario crean regulaciones (Ley de Pueblos Indígenas) y órganos (CONADI) que más bien generan los conflictos, están demostrando déficit de gobernabilidad significativos. Son características de este segundo concepto de gobernabilidad la complejidad y la diversidad de los problemas, que emergen en la medida que la sociedad va solucionando otros. Así, los problemas del tránsito, infraestructura y medio ambiente ocupan buena parte de las capacidades de gobierno. No sirven aquí las simples categorías de capital y trabajo, sino que se trata de cuestiones mucho más complejas y diversas.

Vista así la gobernabilidad, actualmente se aprecian importantes carencias que derivan del hecho que la Concertación ha sido incapaz de comprender los profundos cambios por los que ha pasado el país, los que exigen un tratamiento distinto al que tradicionalmente se otorgaba a los conflictos político - gremiales. Esta circunstancia siembra dudas sobre la capacidad que la Concertación tenga a futuro para abordar los problemas que realmente preocupan a los chilenos. Dichos problemas emergentes exigen de modernizaciones importantes del aparato público, de la creación de una institucionalidad adecuada y por supuesto de la voluntad política para romper las categorías tradicionales de agrupamientos partidarios en torno a clientelas políticas. No hay en la actualidad señal alguna que permita avizorar siquiera una intención de evolucionar en este aspecto en el conglomerado de gobierno. En definitiva, por paradójico que parezca, lo que en el pasado podía ser la principal fortaleza del conglomerado de centro-izquierda, es hoy su principal debilidad como consecuencia de la evolución de la sociedad chilena

Nota: 1 Encuestas CEP 1995-97

Recientemente fue aprobado por la Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas el Estatuto de la Corte Penal que aborda los problemas de fondo que presentaba la creación de un tribunal que ejerciera jurisdicción en materia penal a nivel mundial.

¿Qué es la Corte Penal Internacional?

Es un tribunal de derecho, de carácter permanente e independiente, integrado por jueces de acreditada competencia en derecho penal, procesal e internacional, elegidos por los Estados parte en el Tratado de Roma -o Estatuto de la Corte-. Fue creado para conocer y juzgar los más graves crímenes contra las leyes humanitarias internacionales, esto es, el genocidio, los crímenes de guerra, los crímenes de lesa humanidad y el crimen de agresión. Este último requerirá de un instrumento internacional posterior que lo defina (al parecer, el crimen de agresión consistiría en la preparación de una guerra ofensiva). Los otros tres están extensamente descritos en el Estatuto de la Corte, que respeta el principio de legalidad, el cual se traduce en descripciones precisas y circunstanciadas de las conductas que serían castigadas por la Corte, no permite imponer sanciones por analogía o por acciones meramente similares a otras descritas como delito. Las penas sólo se podrían imponer a personas naturales -no jurídicas- y se acepta la responsabilidad del superior jerárquico bajo ciertas circunstancias; la pena máxima de cárcel son 30 años;aunque se acepta la cadena perpetua en casos de extrema gravedad ; además, se consideran multas y la pérdida de los bienes adquiridos con ocasión de haber cometido el crimen.

Composición y Procedimientos

La Corte está constituida por la Presidencia; la sala de apelaciones, la de primera instancia y la del juicio previo; la oficina del Acusador o Fiscal, que podrá iniciar investigaciones de oficio, y la oficina administrativa. Una Asamblea de Estados-parte supervigila su funcionamiento, aprueba el presupuesto y resuelve otros aspectos de su administración.

El procedimiento penal previsto parece equilibrado en cuanto a los derechos del acusado, que se regulan expresamente. Se presume su inocencia y la carga de la prueba pesa sobre el acusador. No puede haber una aplicación retroactiva del Estatuto ni puede la Corte juzgar a quien ya fue juzgado en un Estado por el mismo delito.

Los Estados parte están obligados a cooperar con la Corte, la que puede disponer la detención o arresto del acusado, incluso, en forma preventiva.

El Estatuto entrará en vigencia 60 días después de haber sido ratificado por el sexagésimo Estado. Consta de 128 artículos que abordan todas las materias para su funcionamiento. Es un trabajo sistemático y completo que deja ver la intención de que tenga vigencia y aplicación efectiva.

Aprobación Legislativa en Chile

El gobierno de Chile se encuentra entre quienes suscribieron el Estatuto de la Corte correspondiendo que próximamente sea sometido al Congreso Nacional para su aprobación y posterior ratificación; aunque ya se han alzado algunas voces, dentro del Congreso, anunciando su rechazo.

En general, no es posible que un tratado sometido a consideración del Congreso Nacional pueda ser modificado para su aprobación. Es un solo todo: o se acepta o se rechaza.

Corresponde entonces preguntarse sobre el tratamiento que puede tener frente a la Constitución Política de 1980. Como se sabe, la facultad de conocer de las causas civiles y criminales, de resolverlas y de hacer ejecutar lo juzgado, pertenece exclusivamente a los tribunales establecidos por la ley (Art. 73); una ley orgánica constitucional determinará la organización y atribuciones de los tribunales que fueren necesarios para la pronta y cumplida administración de justicia en todo el territorio de la República (artículo 74). Además, la Corte Suprema tiene la superintendencia directiva, correccional y económica de todos los tribunales de la Nación, exceptúandose de esta norma el Tribunal Constitucional, el Tribunal Calificador de Elecciones, los tribunales electorales regionales y los tribunales militares de tiempo de guerra (Art. 79).

La lectura de los textos constitucionales transcritos induce a pensar que no puede ejercer justicia penal en Chile un tribunal que sea internacional y sobre todo que no esté sujeto a la Corte Suprema. No puede iniciar un juicio ni dictar sentencia penal en Chile un tribunal que no reconozca la supremacía del más alto Tribunal de la República. Ello choca, además, con el concepto de soberanía que recoge e inspira el Capítulo I de la Constitución.

Aunque se resolviera, previa modificación constitucional, que un tribunal penal internacional puede ejercer jurisdicción en Chile,se requeriría para su aprobación, del quórum orgánico constitucional, de 4/7 de diputados y senadores en ejercicio, de una consulta a la Corte Suprema y de una sentencia del Tribunal Constitucional que declarara al tratado -que equivale a una ley- acorde con la Constitución.

Aunque no se aplica en materia penal, debe recordarse que el artículo 1462 del Código Civil previene que hay objeto ilícito en la promesa de someterse en Chile a una jurisdicción no reconocida por las leyes chilenas. Ello -se repite- no obsta a la eventual aprobación del Estatuto de Roma, pero ejemplifica la prudencia y cautela con que se debe proceder cuando está en juego el derecho público chileno.

Dudas e Incierto Futuro

Estados Unidos y China figuran entre los siete países que en Roma votaron en contra del Estatuto; hubo 40 países que no votaron, 20 abstenciones y 120 votos a favor .

En las discusiones previas se examinó la posibilidad de que la procedencia de un juicio ante la Corte Penal Internacional requiriera de una petición o autorización del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Ello no prosperó, pues habría transformado a la Corte en un instrumento del Consejo y en un arma geopolítica de las grandes potencias.

¿Qué sucederá si un ciudadano norteamericano o chino comete, en el territorio de un Estado-parte, un delito sancionado por el Estatuto de Roma? Cualquier Estado-parte podrá denunciar el crimen al Fiscal de la Corte, por haberse cometido en su territorio. ¿Podría la Corte procesar, por ejemplo a Saddam Hussein si se reunieran pruebas para inculparlo por dirigir un grupo terrorista internacional? El terrorismo no figura entre los crímenes sancionados por el Estatuto, pero algunas conductas incluidas en los otros delitos -sin denominarse terrorismo- podrían ser sancionadas, como por ej., si se elimina a personas en razón de su raza o religión o si se comete tortura en ciertos casos. Pero para que un Jefe de Estado comparezca ante la Corte contra su voluntad será necesario previamente que un cambio de gobierno lo deponga de su cargo y lo entregue para ser juzgado al Tribunal. Las posibilidades de éxito de esta justicia internacional, desde este punto de vista, parecen limitadas.

También es posible que la definición de los crímenes sancionables se amplíe, previo tratado internacional. En algún momento se propuso considerar también el crimen ecológico internacional, sobre lo cual nada prescribe el Estatuto.

El futuro de la Corte Penal Internacional es incierto; hay países que no están dispuestos a aceptar su jurisdicción y probablemente generarán un escenario en que el sistema no tendrá aplicación. Chile debe considerar esta situación antes de ratificar el tratado que la crea.

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