La recuperación de la crisis que la economía chilena empieza a vivir y sufrirá durante todo el año 1999 dependerá críticamente de su capacidad para reducir el gasto y por consiguiente el déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos. Parte de esa tarea debe cumplirla el sector público, cuyo presupuesto para el próximo año se discute ahora en el Congreso.

Esfuerzos Públicos y Esfuerzos Privados

Una primera cuestión que surge al considerar el contexto de la discusión del presupuesto público es cuán importante es realmente que el gobierno ajuste su gasto para lograr el objetivo de reducción del gasto global. Ello porque el gobierno representa sólo una fracción del gasto total y el resto es realizado por los privados. Nuestras autoridades han afirmado que el esfuerzo principal debe provenir del sector privado, argumentando entre otras cosas que el gobierno representa sólo un 20% del gasto total. Sin embargo el presupuesto de la Nación no incluye a las empresas públicas , que al sumarse al gasto del fisco hacen aumentar dicho porcentaje a cerca de un30% del producto, guarismo que sí es muy significativo y nos indica que si el sector público no colabora, el esfuerzo del sector privado debeser mucho mayor.

Otro de los planteamientos que se ha hecho por parte de la autoridad en relación a este punto es que el incremento del gasto privado sería la base del exceso de gasto en la economía. Al respecto, conviene señalar lo siguiente:

Efectivamente el ahorro privado se ha estancado y ello se explica por la caída del tipo de cambio real, por cambios tributarios en la dirección de castigar el ahorro y por expectativas de mayores cargas tributarias futuras. Tras todas estas razones hay políticas públicas que son de responsabilidad de la autoridad económica.

Desde hace años organizaciones representativas del sector privado y economistas independientes han advertido respecto al fenómeno de estancamiento del ahorro, sin que el gobierno haya hecho nada hasta fines del año pasado en que se convoca a la Comisión de Ahorro, cuyas propuestas no han sido consideradas.

El sector privado, ante la ausencia de cambios en los precios relativos, ve ajustado su exceso de gasto vía aumento en las tasas de interés real. . El mecanismo que opera es el de encarecer el costo financiero y el desarrollo de proyectos de inversión y como consecuencia de ello cae el empleo y las remuneraciones. Así este ajuste llevado a los niveles como los que hoy se observan nos conduciría a tasas de desempleo que pueden alcanzar hasta 9,5% en el tercer trimestre del próximo año.

¿Hay Realmente Austeridad Fiscal?

En relación con la austeridad fiscal lo primero que debe señalarse es que el gasto público viene aumentando el año 1999 en un 2,8% y el gasto corriente en un 5,3 %. Austero es quien se priva de gastar y no quien gasta más.

Se argumenta por parte de las autoridades que el gobierno general presenta en Chile tasas de ahorro que no se observan en otros países. Conviene recordar al respecto que al subir los impuestos -lo que se ha hecho en los últimos años- el gobierno aumenta sus ingresos y por esa vía el ahorro público, sin que el verdadero esfuerzo provenga de su parte, sino del sector privado. Adicionalmente hay que mencionar que esta tasa de ahorro como porcentaje del producto cae desde el 5,5% en 1997 a 3,5% en el proyecto de ley para 1999.

Para realizar algunas precisiones sobre este tema tomaremos como base el cuadro Nº1:

Fuente:: Elaborado a partir de antecedentes Dipres y proyecto ley 1999.

el superávit corriente es lo que llamamos ahorro y corresponde al total de ingresos menos gastos corrientes.

sin embargo una parte de ese ahorro lo gasta el gobierno en el financiamiento de su propia inversión. La parte del ahorro que no se usa en la propia inversión del gobierno se denomina superávit global del gobierno y corresponde a la columna 2 del cuadro Nº1. Equivale al aporte neto de recursos en el mercado financiero y cuando este aporte cae, aumenta el exceso de demanda por fondos presionando las tasas de interés.

si adicionalmente se agrega que el sector público es más que el gobierno, pues incluye a las empresas públicas, pasamos al concepto de sector público no financiero (SPNF).

para 1999 se presentan dos valores, uno estimado en que se considera el valor al cual se llega si en 1998 el gasto del gobierno crece en un 5,5% real, y en 1999 crece un 2,8%. En el otro extremo se considera el proyecto de ley 1999 en relación a la ley de 1998 y por ello se considera la variación del gasto máxima que realmente el gobierno podría realizar.

Luego, lo cierto es que la ley de presupuestos presentada al Congreso considera un déficit global del sector público no financiero igual a 0,9% del producto, el cual sin embargo se espera sea menor por la vía de mantener los niveles de subejecución que se estiman para 1998 en virtud del compromiso de aumento del gasto del gobierno en un 5,5%. En la hipótesis más favorable, entonces, el sector público no financiero presentaría un déficit de 0,2 % del PIB.

De lo anterior se desprende que el gobierno ha ido paulatinamente deteriorando la tasa de ahorro y en especial el superávit global del SNPF, como consecuencia de una política de gastos expansiva tanto en el gobierno general como en sus empresas. Este deterioro ha sido más importante desde 1996 y no se explica sólo por el precio del cobre. Al reducir el superávit global del SNPF desde un 0,8% en 1997 a -0,2% en 1999 -cifra que supone no usar las holguras- o incluso -0,9 % -cifra que considera la comparación entre la ley 1998 y la ley 1999- se pasa de una situación en la cual el gobierno deja de ser oferente de fondos en el mercado financiero y pasa a ser un demandante neto de ellos, lo que tiene un efecto relevante en las tasas de interés y representa un cambio cualitativo que priva a Chile de una de sus grandes ventajas en el concierto internacional.

Presupuesto Solidario y Eficiencia en el Gasto

El Gobierno ha hecho hincapié en que ha presentado un presupuesto solidario, pues mantiene un importante gasto social. Sobre el particular cabe señalar en primer lugar que si ello se logra a costa de un severísimo ajuste del sector privado que lleva a perder más empleos, se pierde de vista el objetivo principal.

En segundo lugar debe puntualizarse que el presupuesto no sólo incrementa gastos en lo social, sino en una serie de servicios en que ello no parece justificado. Esa es una tendencia que viene presentándose desde 1990. Así, desde ese año a la fecha los viáticos se han incrementado en $ 8.174 millones de pesos, lo que representa un incremento promedio anual de 17,4% real. Por su parte los convenios han aumentado sus recursos en $ 20.932 millones, con un incremento promedio anual de 27% real. Entre ellos llama la atención Mideplan, que muestra un aumento promedio anual de 30% en viáticos y un 22,2% en convenios. A modo de ejemplo puede mencionarse que con estos $29.106 millones se podrían otorgar 77.205 pensiones asistenciales adicionales.

Detrás de ésto se aprecia la falta de voluntad del gobierno para focalizar los recursos en los más pobres. Este presupuesto supone un incremento del gasto social de 6,3%. Sin embargo por cada peso de mayor gasto social sólo 20 centavos llegarán efectivamente al quintil de menores ingresos .

Pero un tercer punto a destacar es que no basta con aumentar el gasto social, sino que debe lograrse incrementar su eficiencia para verdaderamente favorecer a los más pobres. En las áreas sociales también se ven ejemplos de poca eficiencia:

En el sector salud, entre 1990 y 1997 la productividad cayó un 40% como resultado de gastos creciendo al 120% real, mientras el Indicador Agregado de Actividad aumentó en un 1%.

Asimismo, la tasa de inasistencia por licencias médicas por funcionario en los Servicios de Salud fue de 14,43 días al año en 1996. A pesar de haberse puesto como meta reducir esta cifra, ella subió a 14,61 días en 1997. Lo anterior representa un mayor costo de $ 3.809 millones si se lo compara con los patrones de ausentismo laboral de los trabajadores que se atienden en el sistema público y de $ 6.615 millones respecto el ausentismo laboral de los trabajadores afiliados a isapres.

Además, un reciente estudio realizado en la Universidad de Chile ha demostrado que existe un superavit de camas de 5% en el sector público, lo que se explica por una mala distribución de ellas.

En cuanto al sector educación el presupuestro fiscal directo en educación básica y media ha aumentado en un 135% - en términos reales- en el período 1990-97, en tanto que en el mismo período los resultados del SIMCE aplicados a 8º año básico mejoran sólo un 16,4%

En el sector agrícola, diversos estudios , entre ellos uno del Banco Mundial, han demostrado que el INDAP no es una solución para la pobreza rural y las políticas agrícolas en general tienden a preservarla. Al respecto, vale la pena consignar que el total de recursos asignados a INDAP en el presupuesto permitiría entregar directamente a las 220.000 familias -que se estima es la población objetivo- un total de $ 30.800 mensuales por cada familia. Si se considera sólo al número de familias que se estimó que atendía el Indap en 1996, el monto de recursos que le asigna la ley de presupuesto para 1998 le permitiría entregar $ 87.700 mensuales a cada una de ellas.

Concluyendo

El Congreso debe hacer un esfuerzo por reducir el gasto fiscal del proyecto de presupuesto 1999 presentado por el gobierno. De lo contrario no habrá colaboración del sector público al ajuste y se hará necesario un mayor esfuerzo de ajuste del sector privado, que se traducirá en pérdida de empleos.

Adicionalmente, debe procurarse mejorar la focalización del gasto, disminuyendo la incidencia de partidas que no tienen impacto social, y aumentar la eficiencia del gasto social, de modo de verdaderamente favorecer a los más pobres con los programas públicos

La Importancia de

la Transparencia en el Gasto Público

Existe coincidencia que uno de los aspectos primordiales para disminuir la corrupción en un país es la transparencia en las actividades gubernamentales y un instrumento adecuado para ello es la Ley de Presupuesto. Gracias a las demandas de la oposición en los últimos años esa realidad ha mejorado suatancialmente.

Los Avances

Por una parte, se ha logrado que en la propia Ley de Presupuestos se contemplen normas sobre entrega de información a las Comisiones de Hacienda del Senado y de la Cámara de Diputados. Esa información es :

Ejecución trimestral y semestral de los ingresos y gastos

Nómina mensual de los decretos que dispongan transferencias con cargo a los ítems "Provisión para Financiamientos Comprometidos" y "Provisiones para Transferencias de Capital de la Partida Tesoro Público

Balances, un informe de ejecución de actividades y nómina de directivos y ejecutivos superiores de las Organizaciones No Gubernamentales que reciban transferencias de fondos fiscales

Balances anuales y estados financieros semestrales de las empresas del Estado

Evaluación de los programas sociales, de fomento productivo y desarrollo institucional

Obligación de los servicios públicos de proporcionar información acerca de sus objetivos, metas y resultados de gestión.

Por otra parte, además de lo prescrito por la Ley de Presupuestos, se han suscrito dos "Protocolos" de acuerdo (Nov. 1996 y Nov. 1997), que contienen otras exigencias de transparencia o precisan las normas de dicha ley. Así , se estableció la obligación de desarrollar iniciativas piloto que permitan evaluar el cumplimiento de las funciones de los servicios públicos. Se estableció que en todo caso serían el SENCE, CAPREDENA, DIPRECA, INJ, SERNAM, SAG, INP, Servicios de Salud Metrpolitano SUR, INDAP y SERVIU VII Región.

También los receptores de transferencias que sean organismos ejecutores de servicios públicos, deberán suscribir con ellos, convenios específicos que fijen las acciones y programas a realizar además de la forma y condiciones a que estén afectos los desembolsos.

Por último se estableció un procedimiento que permita a las Comisiones de Hacienda del Senado y la Cámara de Diputados, disponer de información sobre pagos de honorarios y otras formas de pago de similar naturaleza;

Si bien en el año 1997 hubo problemas para conseguir el cumplimiento de las obligaciones legales y del protocolo, este año ha mejorado el nivel de cumplimiento, lo que de muestra que las obligaciones de transparencia se han ido "internalizando".

Sin embargo, subsisten problemas que afectan la transparencia y que es necesario corregir. Entre ellos podemos mencionar los siguientes:

La información se recibe dentro del plazo máximo, pero no es posible procesarla de manera eficaz para la discusión presupuestaria.

Muchas evaluaciones de programas arrojan resultados ciertamente negativos y no existen las instancias para debatirlas y sugerir perfeccionamientos.

Se requiere perfeccionar la normativa para dar mayor independiencia a los paneles evaluadores ya que éstos muchas veces indicaron que no había antecedentes que permitieran conocer los objetivos precisos, las metas y los resultados de los programas, aunque luego siempre se terminaba evaluando el programa satisfatoriamente

Perfecccionamientos

Algunas proposiciones para superar los problemas anotados y avanzar en el tema de la transparencia son las siguientes:

Establecer que la Comisión Especial de Presupuestos -o un Comité Ejecutivo- funcione permanentemente, de modo de analizar a través de todo el año la información y obtener avances de las evaluaciones, para que puedan ser instrumentos útiles al final del año, cuando se discute la Ley de Presupuestos.

Establecer consecuencias para el caso que un programa sea mal evaluado.

Perfecccionar la integración de los paneles evaluadores.

La Ley de Administración Financiera del Estado establece la existencia de un "Programa Financiero de Mediano Plazo", que abarca más de un período anual de planificación. En el hecho no rige y debiera exigirse, de modo que haya un compromiso de más largo plazo y que permita evaluar con más perspectiva la evolución de las finanzas públicas.

Finalmente, resulta de la mayor conveniencia establecer normas y exigencias que permitan tener más información sobre los resultados y la gestión de las empresas públicas. Estas representan alrededor del 10% del PIB, por lo tanto es muy necesaria su transparencia.

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