Recientemente el Congreso Nacional aprobó el proyecto de ley que congela el parque de taxis, es decir, suspende la inscripción de nuevos taxis y colectivos por un período de dos años en el Registro Nacional de Servicios de Transporte de Pasajeros. Dicha medida fue propuesta con el objeto de descongestionar Santiago.

La gravedad de dicha normativa radica, no sólo en la poca significancia que tiene en resolver el problema de congestión, sino que por los graves daños que provoca en términos económicos y redistributivos.

Más grave aún es el mal precedente que sienta, en términos de los incentivos que se generan para que otras actividades, como la de los microbuseros, camioneros, etc, demanden a las autoridades medidas similares. El proyecto recién aprobado constituye el establecimiento legal de una barrera de entrada a un mercado competitivo, medida que podría hacerse extensiva a otras actividades económicas.

Algunas Cifras

1. El parque vehicular de taxis representa un 6% del parque total a nivel nacional (de 104.127 vehículos en 1996). En 1997, la Región Metropolitana contaba con un parque de taxis de 53.626 vehículos (aproximadamente un 6% del parque vehicular total de la Región Metropolitana).

2. El crecimiento del par-que de taxis en la Región Metropolitana durante los últimos años ha sido de aproximadamente 8%.

3. Del total de taxis en la Región Metropolitana, un 74% son catalíticos. En el resto del país, un 50% de los taxis son catalíticos.

4. En términos generales, un mismo automóvil destinado a taxi paga menos permiso de circulación que si se destina a uso particular, tal como se muestra en el cuadro Nº 1.

Para el cálculo se consideró el valor de un Nissan V16 $ 3.890.000.

El valor de la UTM para Noviembre es de $ 25.536.

* El taxi paga 1 UTM anual como permiso de circulación.

** El vehículo particular paga un 1% del valor patrimonial por los primeros 60 UTM, un 2% por el valor patrimonial superior a 60 UTM e inferior a 120 UTM.

5. Los taxis no son una fuente significativa de contaminación, tal como se aprecia en el cuadro Nº 2. En efecto, del total de fuentes móviles quienes más emiten material particulado son los camiones y buses, 35% y 43% del total, respectivamente. Los taxis sólo emiten un 2% del total de PM10. Por otra parte, los taxis sólo emiten el 11% del monóxido de carbono, siendo los vehículos particulares quienes más emiten (50%). A la misma conclusión se llega respecto de los compuestos orgánicos volátiles. Por último, respecto del dióxido de nitrógeno y de azufre, las emisiones de los taxis son insignificantes, de sólo un 6,3 y 3,5%, respectivamente.

De los antecedentes que se muestran en el Cuadro Nº 2 es posible concluir que congelar el parque de taxis es una medida irrelevante si se quiere disminuir la contaminación ambiental.

Generando Mercados Poco Competitivos

La idea de llegar a ser un monopolio o de aumentar el poder monopólico es atractiva para cualquier empresa o grupo de profesionales que otorgan un servicio. En efecto, al limitar el número de oferentes, es posible aumentar el poder que se tiene para fijar los precios por sobre el nivel de equilibrio y así obtener utilidades sobrenormales.

Lo anterior no tiene efecto en el largo plazo si no existen barreras a la entrada, ya que será posible que entren nuevos oferentes al mercado o que otros profesionales otorguen el servicio, con lo cual el precio o la tarifa, vuelve en el largo plazo, a ser el de equilibrio.

La imposición, por parte de una ley, de restricciones a la entrada de nuevos taxis u oferentes de este servicio, constituye una barrera legal a la entrada a dicho mercado, lo cual aumenta el poder monopólico de quienes ofrecen el servicio en la actualidad y genera en el largo plazo una estructura de mercado no competitiva, que finalmente sólo perjudica a los consumidores o clientes.

Regulaciones como ésta no son nuevas en nuestro país. En el pasado, para poder ejercer ciertas profesiones, como la de abogado, se exigía, además del título respectivo y del pago de la patente profesional según correspondiera, estar inscrito en el Colegio de Abogados. Posteriormente, ésto se modificó, eliminándose la exigencia de pertenecer al colegio respectivo. Asimismo, existían regulaciones que otorgaban cuotas o permisos de importación a ciertos productores nacionales en desmedro de otros.

Todo ello es reflejo de presiones de ciertos grupos de oferentes del servicio que tratan de "capturar al regulador". En efecto, se genera el incentivo para que los grupos de presión que se ven beneficiados con una determinada regulación convenzan a las autoridades para que impongan una barrera legal a la entrada. Es decir, se incentiva el ser «aliado» del regulador de tal manera de poder obtener los beneficios. Esta actitud de «captura» de los reguladores incentiva la corrupción y le quita transparencia al sistema.

Adicionalmente, la implantación de barreras a la entrada incentiva otra actitud: la demosclerosis. Esto consiste en que los beneficiados querrán mantener el beneficio a futuro, es decir, lucharán porque permanezca la barrera a la entrada legal que los beneficia. Lo más probable entonces, es que en dos años más, cuando esta norma deba quedar sin efecto, los taxistas beneficiados presionen por su aplazamiento por un período adicional.

Efectos Económicos de Congelar el Parque de Taxis

Los efectos económicos de una medida de esta naturaleza son múltiples y, en general, perjudican a los usuarios. A continuación, se señalan los más importantes:

Al establecer una limitación al número de taxis colectivos, sube el precio y se reduce la calidad del servicio. Cada taxista querrá captar la mayor cantidad de pasajeros posible y, lo más probable, es que si la capacidad de cada vehículo es de 4 pasajeros, ellos estén incentivados a llevar a 5 pasajeros. Además, aumentará la velocidad de circulación de los taxis no resolviendo el tema de congestión, ya que para cada taxista será más rentable circular llevando pasajeros.

Se produce una redistribución del ingreso en favor de los taxistas, y son los consumidores o clientes los que salen perjudicados, ya que tendrán que pagar un precio mayor por un servicio de inferior calidad.

Aumenta el precio del permiso para ser taxista. Al congelar el número de taxis, el permiso para ser taxista se convierte en un recurso escaso. Por lo tanto, lo más probable es que el permiso (o licencia) para ser taxista comience a ser transable a un precio positivo.

En la actualidad, ésto no se producía porque quien quería ser taxista, sólo tenía que inscribirse y este proceso era libre. En consecuencia, al no haber escasez de permisos para ser taxista, su precio es cero. La nueva ley, en cambio, alteró sustancialmente esta situación.

Esto produce un beneficio para los actuales taxistas discriminando en contra de las personas que en el futuro deseen ingresar a la actividad. Ello producirá además todo tipo de privilegios, aparición de medios pollos, cuartos de pollo, etc., tal como en el pasado sucedía en el sector portuario cuando no existía libertad de entrada a proveer el servicio de estiba y desestiba.

Finalmente, cabe señalar que la experiencia internacional refleja las distorsiones que se generan si se restringe arbitrariamente la entrada al mercado de los taxis. Por ejemplo, en Nueva York, para explotar un taxi, el dueño debe ser propietario de una licencia o permiso. El número de licencias está regulado, lo cual es similar a congelar el número de taxis. El valor al cual se transa una licencia en Nueva York a veces es superior a US$ 140.000. Este precio, refleja la existencia de una barrera a la entrada al mercado y responde a un crecimiento de la demanda por este servicio en los últimos años. Por el contrario, en Washington DC. , donde se ha liberado la entrada a la industria de taxis, los beneficios que otorgaban las licencias han desaparecido.

Inconstitucional

La nueva ley vulneró el artículo 19 N°21 de la Constitución, que asegura el derecho a desarrollar cualquier actividad económica que no sea contraria al orden público, a la moral o al interés nacional. Sólo por ley -según el mismo precepto constitucional- se pueden establecer regulaciones (no prohibiciones) a una actividad económica. La circunstancia de que sea por dos años no niega que es una prohibición a nivel nacional.

Sin embargo, atendido que el proyecto contó desde un comienzo con el apoyo de parlamentarios de oposición, no fue posible que se formara un acuerdo mínimo (30 diputados o 12 senadores) para presentar un requerimiento ante el Tribunal Constitucional. Este requerimiento habría hecho prevalecer derechos garantizados por la Constitución, pero fue más fuerte la presión gremial. Los pocos votos de la opinión contrarios al proyecto (10 en el Senado) atestiguan la valentía de algunos y la falta de conciencia o responsabilidad de otros sobre lo grave de monopolizar los mercados.

Esta situación deja como lamentable experiencia el que cuando una medida contraria a la libertad nace en parlamentarios de la Concertación, existe alguna posibilidad de que la oposición se organice para evitarla; pero si la oposición se transforma en promotora de proyectos de ley contrarios a la libertad y perjudiciales para la competitividad en el mercado, en tal caso muy probablemente la Concertación apoyará proposiciones que, por lo demás, concuerdan en gran medida con su falta de confianza en los mercados.

En Conclusión

El imponer esta barrera legal a la entrada a este mercado constituye una práctica monopólica e inconstitucional que perjudica al consumidor o cliente y sienta un mal precedente para otras actividades que querrán obtener beneficios similares de las autoridades en el futuro.

Por otra parte, no es una medida eficiente ni efectiva para resolver el problema de congestión vehicular ni de contaminación ambiental. Por el contrario, su implementación tiende a generar una serie de distorsiones que incentivan una mayor velocidad de circulación de los taxis (aunque se restrinja su número) generando mayores problemas de congestión y contaminación, que disminuyen en el largo plazo la calidad de cada viaje y que otorgan beneficios adicionales a quienes poseen el permiso para ser taxista, incentivando la corrupción.

Una solución efectiva al problema de congestión vehicular y de contaminación ambiental es aplicar el sistema de tarificación vial, consistente en el cobro por el uso de la infraestructura vial. El objetivo de este sistema es aprovechar eficientemente el carácter racionalizador del mecanismo de precios, de tal manera de desincentivar la realización de viajes motorizados no esenciales y así disminuir la congestión. Actualmente se encuentra en discusión en el Congreso el Proyecto de Tarificación Vial. Sin embargo, éste no ha encontrado hasta ahora el apoyo político necesario para su aprobación; ello debido a que se le considera un impuesto adicional.

Avanzar en la implementación de este sistema, en conjunto con políticas que reformulen y disminuyan los impuestos asociados a la circulación vehicular como el impuesto al lujo, a la cilindrada, el permiso de circulación, etc , es el camino correcto para solucionar eficientemente el problema de congestión vehicular

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Si un empleador retiene las cotizaciones previsionales de sus empleados, sin enterarlas en la AFP o caja respectiva, está arriesgando su libertad. Ello es completamente injustificable ya que retener las cotizaciones equivale a una apropiación indebida. En efecto, la ley dispone pena de cárcel para este delito. Sin embargo, si ese empleador es un Municipio, o una Corporación Municipal, nada de esto sucede, lo que obviamente deja desprotegidos a los trabajadores que allí laboran. Ese es exactamente el caso hoy día en nuestro país, en que los principales deudores previsionales son las municipalidades.

Proyecto de Ley

Para intentar resolver este problema el Ejecutivo presentó, sorpresivamente, un proyecto de ley que faculta al Fisco para que, por una sola vez, efectúe anticipos de fondos con cargo a la participación que corresponda a la municipalidad respectiva en el Fondo Común Municipal, de modo que esos dineros sean utilizados para pagar las deudas.

Sorprende la falta de difusión con que el tema ha sido abordado por el Ejecutivo. En efecto, si es grave que una empresa privada se apropie de un porcentaje del sueldo de sus trabajadores, destinado a su previsión y futura fuente de subsistencia, el juicio de reproche es aún mayor cuando los que incurren en dicha conducta son los municipios y en particular los alcaldes. En efecto, nos encontramos ante un organismo descentralizado territorialmente, cuyas máximas autoridades son servidores públicos electos por la ciudadanía, pero equivocadamente la ley no los sanciona como corresponde cuando faltan gravemente a su deber, como ocurre cuando no cancelan sus imposiciones previsionales.

¿Por qué no se han Ejercido Acciones Legales ?

En primer lugar, las instituciones previsionales se han encontrado con un problema judicial, ya que hasta hace poco tiempo la jurisprudencia de los tribunales había sostenido que los alcaldes no eran susceptibles de arresto, lo que ha traído aparejado que cuando se ejercen las acciones ejecutivas en contra de ellos, se neutraliza todo el rigor de la ley, consagrándose en definitiva una suerte de "impunidad" en su favor. Sin embargo, últimamente la Corte Suprema se ha pronunciado en el sentido inverso, pudiendo obtenerse de este modo el pago forzado de las cotizaciones previsionales adeudadas, mediante el arresto de sus representantes legales, es decir, los alcaldes1.

En segundo término, el actual régimen de bienes que existe respecto de los municipios consagra la inembargabilidad, tanto de los bienes municipales destinados al funcionamiento de sus servicios, como de los dineros depositados a plazo o en cuenta corriente2. La categoría de bienes inembargables importa que no pueden ser objeto de la ejecución iniciada contra el deudor para hacer efectivos los derechos del acreedor.

Esta situación, necesariamente lleva a la conclusión de que es necesario poner un pronto remedio al estado de morosidad existente a nivel de municipios y corporaciones educacionales municipales, y que al mismo tiempo existe un imperativo jurídico de modificar el sistema vigente, de manera de hacerlo operativo y lograr que, en definitiva, los directamente responsables asuman los costos de la mala administración de sus fondos. Más aún, parece razonable que exista algún tipo de sanción política a la mala gestión de un municipio.

Causales de Morosidad

Antes de proponer soluciones, es preciso identificar bien las causas de la situación que afecta a los municipios, y en particular a las corporaciones educacionales.

Un primer grupo de razones podría estar constituido por las leyes que, directa e indirectamente, han venido a establecer regulaciones y rigideces excesivas al manejo de los recursos municipales. Nos referimos principalmente al Estatuto Docente, que vino a constituir una traba para la correcta administración de los recursos por parte de los alcaldes, ya que al establecerse por ley un ingreso mínimo determinado, ajeno a toda la realidad de cada uno de los municipios y corporaciones educacionales, y una serie de normas acerca del pago de remuneraciones a los docentes, se hace imposible una administración eficiente. Finalmente, ello redunda en perjuicio para los profesores, cuyas imposiciones previsionales no son enteradas. Sin embargo, la anterior no es la única causa del problema existente, según se analizará a continuación.

Un segundo grupo de causas está constituido por factores de diversa naturaleza que han influído en el tema.

El gran problema que aqueja a las corporaciones educacionales municipales que no han enterado el ahorro previsional, es el relativo a una deficiente administración de recursos. En efecto, además de todo lo expresado, los respectivos alcaldes, que son los responsables en el manejo de los recursos municipales y de las corporaciones municipales, no han sabido administrar de manera eficiente y diligente sus recursos. En este sentido, y respecto al problema existente en la morosidad en el pago de las cotizaciones previsionales, los sostenedores de los respectivos establecimientos -que en el caso de los municipalizados son los alcaldes- han desviado los recursos de propiedad de los trabajadores, a otros fines de diversa naturaleza.

De las cifras disponibles se obtiene que al mes de noviembre del año en curso la suma de las deudas previsionales, por el no pago de cotizaciones y que afectan a diversas corporaciones Municipales y Departamentos de Educación Municipales alcanzan la suma de $12.354.301.740, y que es la V región la que presenta mayores deudas con un monto de $8.371.890.0063

Se ha planteado por parte de la Asociación de Municipalidades que la solución gubernamental es "pan para hoy y hambre para mañana"4 , ya que las deudas no se han debido a un problema de gestión, sino que a rigideces legales por el Estatuto Docente y a la imposibilidad de poder manejar las plantas en forma libre por cada Municipio, lo que impide reducir costos.

Este argumento, de por sí no justifica ni es suficiente para que los municipios deudores se encuentren en la situación en que actualmente están, ya que de otra manera no se entiende como los sostenedores de establecimientos educacionales subvencionados privados no presentan atraso en el pago de sus cotizaciones previsionales, no obstante recibir igual subvención educacional, y ningún tipo de recursos adicionales para financiar sus inversiones u operación, recursos que sí reciben los Municipios. Por otra parte, no puede dejar de señalarse que son una minoría los Municipios que presentan este problema, lo que da cuenta de diferencias en la eficiencia con que se han manejado los recursos.

Por otra parte, en los últimos años y principalmente después del alza de los impuestos locales, los ingresos municipales han crecido considerablemente, así como la subvención educacional que ha aumentado un 68% entre 1992 y 1997. (ver cuadro Nº 1)

*incluye permisos de circulación y patentes comerciales

La Propuesta del Gobierno

La propuesta planteada por el Gobierno efectivamente puede llevar a una solución del tema de las deudas que las entidades tienen con los profesores. Por tratarse de una especie de crédito que necesariamente los Municipios tienen que devolver, pues se les descontará automáticamente de las participaciones futuras en el Fondo Común Municipal y de la subvención en el caso de que el deudor sea una Corporación Educacional, no constituye un simple regalo. De esa manera al menos se impone un costo por el no pago de las imposiciones.

Sin embargo, esta solución no debe sentar el precedente de que en el caso de ocurrir situaciones análogas en el futuro, la respuesta será nuevamente recurrir a recursos fiscales. Ello exige que se adopten las medidas legales tendientes a precaver estas situaciones, estableciendo correctamente los incentivos para una buena administración. Por lo demás, existe un problema latente, en aquellos municipios en los cuales su actual administración municipal no fue la que generó la deuda, y no obstante ello, se encuentra obligado a asumirla, con la consecuente disminución de recursos a futuro.

Soluciones de Fondo

De modo que aunque pudiera considerarse razonable la solución puntual que se encontró para este problema, debemos estar conscientes de que ella es absolutamente insuficiente. Una solución de fondo debiera contemplar al menos los siguientes elementos:

Obligación de informar. Debiera incorporarse como una materia respecto de la cual debiera existir la obligación de informar en la cuenta pública anual que debe rendir el alcalde a la ciudadanía, aquella relativa a las deudas de todo orden que tiene el municipio, con expresa indicación del monto de lo adeudado y organismo o persona acreedora y su evolución respecto al ejercicio anterior.

Notable abandono de deberes. Debiera configurare como una causal de cesación en el cargo de alcalde aquella relativa a la morosidad en el pago de las cotizaciones previsionales.

Destitución del alcalde. Dado el carácter de la autoridad que incurre en esta infracción legal, debiera estudiarse la posibilidad de que la ciudadanía, pidiera acordar la remoción del alcalde, vía referéndum, ante determinadas causales.

Sanciones políticas. A fin de que los personalmente responsables asuman las consecuencias de sus actos, habría que sancionar a lo alcaldes que han incumplido con las obligaciones legales que les asisten, con sanciones de carácter político.

Así las cosas, debiera configurarse como una causal de inhabilidad para postular a la reelección del cargo y de inhabilitación para postular a otros cargos de elección popular, por un determinado período de tiempo significante (por ejemplo, 8 años)

Embargabilidad de los bienes municipales. Debido a los problemas que ha originado el carácter de inembargables que poseen los bienes municipales, habría que permitir ejecutar las deudas municipales originadas en deudas pevisionales en los bienes municipales o de las corporaciones.

En Conclusión

El proyecto del Ejecutivo, destinado a solucionar la morosidad de algunos municipios en materia previsional responde a un problema real y propone una solución. Sin embargo, es una solución parcial que no abarca en su integridad el problema existente y que no impone costos políticos para quienes generaron las deudas de que se trata o las generen en el futuro.

En consecuencia existe un imperativo jurídico de modificar el sistema vigente de manera de hacerlo operativo y que en definitiva, los directamente responsables asuman los costos de la mala administración de sus fondos ,incluyendo la posibilidad de sanciones políticas a la mala gestión de un municipio

Nota:

1 Fallo de la sala Constitucional de la Corte Suprema, de 12 de noviembre de 1997.

2 (artículo 26 de la ley N_18.695 orgánica constitucional de municipalidades).

3 Fuente: Informe Superintendencia de AFP al 2 de noviembre de 1998 y OF. ORD. N°035-172-6 del Director del INP.SUBDERE.

4 El Mercurio, 11 de Noviembre 1998": Gonzalo Duarte. Presidente de la Aociación de Municipalidades."

5 Informe de Gestión Financiera del Estado, Contraloría General de la República 1997.

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