Recientemente la opinión pública ha sido espectadora de dos debates públicos promovidos por organizaciones gremiales para defender sus intereses. Por una parte, el Colegio Médico de Chile ha aparecido reclamando por la práctica de algunas farmacias de sustituir los medicamentos de una determinada marca "recetados" por los facultativos, por otros similares de distinta marca. Por la otra, el Colegio de Profesores ha llamado a los docentes a no continuar trabajando más allá del 30 de diciembre, según lo dispuso la autoridad para recuperar los días perdidos durante la última huelga del sector.

Ambos temas son muy distintos, pero tienen un trasfondo común.

Derecho de Asociación

En la actualidad la posibilidad de las personas de asociarse es considerada un derecho legítimo y fundamental para el desarrollo de las más variadas actividades. No siempre fue así, pues en tiempos pasados el derecho de asociación estuvo restringido debido a la experiencia vivida con los "gremios", organizaciones que bajo el pretexto de cautelar la pureza y prestigio de las actividades, en la práctica se habían convertido en monopolios que significaban barreras de entrada a las más diversas actividades, limitando y retrasando el desarrollo del comercio, la industria, las artes y la ciencia.

Uno de los objetos naturales y legítimos de las organizaciones gremiales, es promover los intereses de los asociados y representarlos ante las autoridades.

Sin embargo, todo gremio tiene por definición una visión parcial e interesada de la actividad en que está inserto y así debe ser comprendido. Este deber pesa especialmente sobre la autoridad, cuya misión es velar por el bien común, esto es, crear las condiciones para desarrollo integral y armónico de la sociedad.

El Problema de los Medicamentos

El Colegio Médico ha sostenido con vigor que únicamente los profesionales de la salud (médicos, matronas y dentistas) están autorizados para prescribir medicamentos y decidir, por ende, la marca específica que deben utilizar los pacientes. Ello, porque serían los únicos que conocen exactamente los detalles del caso y el remedio que es precisamente necesario. En este contexto han denunciado la práctica de algunas farmacias de sustituir el medicamento prescrito por otro similar.

Por su parte, el Colegio de Químicos Farmacéuticos ha sostenido que los profesionales de la orden están capacitados para discernir si un medicamento puede, según su formulación, reemplazar adecuadamente a otro, particularmente si ello conviene en términos económicos al paciente.

Finalmente, organizaciones gremiales vinculadas a la industria farmacéutica han apoyado al Colegio Médico.

En realidad los argumentos de la organización gremial no son valederos, porque es un hecho conocido que existe una variedad de remedios que tienen formulaciones químicas similares -cuando no idénticas- que permiten su sustitución sin problemas.

En la práctica no es efectivo que siempre los médicos conozcan con profundidad las diferencias entre los medicamentos similares, que se expresan en los excipientes, métodos de síntesis, etc., a veces se informan de ellos por los "visitadores médicos", que son vendedores que en la mayoría de los casos no tienen una preparación profesional, y hacen fe del prestigio del laboratorio que los suministra, como acontece en muchas actividades comerciales y profesionales. Tampoco es la regla que cada médico haga estudios y pruebas, científicas y sistemáticas, para determinar las bondades y resultados de un determinado medicamento; sólo se basan en la experiencia que acumulan de la aplicación práctica de ellos, como sucede en muchos campos profesionales, en que los resultados van mostrando confianza hacia una línea de productos.

En esta discusión se olvida que el derecho a decidir corresponde al paciente y que es él quien debe tener la libertad de seguir la recomendación del médico, o buscar las alternativas más convenientes, particularmente en términos de costos. La sustitución es una práctica frecuente y no se advierte que se hayan producido en el hecho las consecuencias graves en la salud de la personas, que se presentan como el gran peligro que ella supone.

La Recuperación de Tiempo Perdido

El Colegio de Profesores ha llamado a sus asociados a no trabajar más allá del 30 de diciembre y a no participar en las actividades de perfeccionamiento docente en enero próximo, según dispuso la autoridad educacional. El fundamento para este llamado es rechazar la actitud "castigadora" del Gobierno por la reciente huelga de profesores; específicamente, porque se habrían estado realizando descuentos por el tiempo no trabajado por la huelga, más allá de lo "acordado", y no se estarían pagando las horas extraordinarias por las clases de recuperación en día sábado.

En este caso la defensa de los intereses gremiales linda en lo insólito, porque el origen de todo está en una huelga ilegal que realizaron los profesores. Una vez terminado el conflicto, la autoridad, que debe velar por el interés de los menores que están en su proceso educativo, dispuso la recuperación de las clases en enero y los sábados, de modo que el año lectivo cumpliera a todo evento con el plan de 40 semanas originalmente previsto.

Debe recordarse que la huelga se originó en la pretensión del Colegio de obtener mejoras salariales y beneficios avaluables en $ 280.000 millones para el bienio 1999-2000, en circunstancias que el Gobierno ofreció antes de iniciarse el conflicto aportes por $ 45.000 millones. Finalmente, se acordó un paquete que significa $ 55.000, lo que demuestra la obcecación de la directiva del Colegio en la negociación y en llevar adelante una huelga sin fundamento ni destino.

El Verdadero Fondo del Asunto

Tras los detalles de los dos casos, queda en evidencia la pretensión de los gremios de afianzar su poder en beneficio de sus asociados.

El papel de la autoridad es resistir las presiones cuando exceden los legítimos derechos de grupos organizados, adoptando las medidas que defiendan el interés general, por sobre los intereses particulares. Siempre que se aceptan presiones y se conceden beneficios que no tienen justificación o legitimidad, existe alguien que paga los costos. Según demuestra la experiencia, el pago invariablemente lo realiza la comunidad en general y, en especial, aquellos que tienen menos voz, esto es, menor capacidad de defensa e incluso que ni siquiera tienen la posibilidad de percatarse que están pagando los costos, y que, paradójicamente, creen que sus verdaderos intereses son los que propugna el grupo de presión.

Ha sido frecuente ver a los padres y apoderados, como también a pacientes, apoyando las huelgas ilegales de profesores y funcionarios de la salud, por citar ejemplos, declarando que son justificadas, sin darse cuenta que son los directamente perjudicados por ellas.

Las huelgas y presiones de los grupos organizados han ido en incremento durante la presente década y, particularmente, en los últimos años. En la práctica se ha cedido siempre por razones electorales y de imagen, generándose con ello los incentivos para nuevas presiones.

Así, las políticas de salud y de educación han sido dictadas por sucesivas huelgas y movilizaciones, organizadas por entidades gremiales. Se han agregado, entonces, otros grupos de presión obteniendo beneficios, como son la suspensión de la inscripción de nuevos taxis, la vuelta atrás al anacrónico feriado bancario, etc., los que han obtenido singular éxito

Dentro de este cuadro, las actitudes desafiantes del Colegio de Profesores y las exigencias del Colegio Médico en nuevos campos, aparecen como una forma de medir hasta dónde el Gobierno cederá y renunciará a su deber de gobernar en función del interés general, para privilegiar la popularidad de corto plazo y evitar enajenarse el apoyo de los grupos de presión.

Concluyendo

Lo anterior adquiere especial importancia al considerar que el país enfrentará en los proximos tres años sendos procesos electorales que determinarán el cambio de Gobierno, renovación de buena parte del Congreso y de la administración superior de las municipalidades.

Sería lamentable que el Gobierno presionado por la necesidad de lograr resultados electorales favorables, retroceda frente a los intereses de grupos organizados, comprometiendo la estabilidad y progreso de todo el país en el largo plazo. Hasta ahora esta posibilidad se presenta como probable, pues la trayectoria exhibida no permite ser optimistas.

Sería deseable, entonces, que frente a la actitud de los colegios profesionales, el Gobierno no desaprovechare la oportunidad de rectificar y hacer primar el bien común. Por su parte, los gremios harían bien en moderar sus objetivos, pues la historia demuestra que el aprovechamiento del poder de presión se vuelve en contra de ellos

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La reforma al sistema universitario de 1981 significó, entre otras cosas, abrir un mercado prácticamente monopólico a la iniciativa privada. Desde entonces y como consecuencia de la libertad de entrada al mercado ha habido un importante incremento en la oferta educacional. El número de universidades entre 1980 y 1996 aumentó de 8 a 67 a lo largo del país, en tanto se formaron 195 institutos profesionales privados y centros de formación técnica en el mismo período.

El consumidor en el mercado de la educación está constituido por miles de familias. Así como cada familia es única y vive inmersa en una realidad propia, también existen preferencias heterogéneas por servicios de educación superior. Cada familia valora distintas características del proceso y les asigna una importancia relativa diferente. En este escenario, el haber introducido una mayor competencia en el sector, significó que cada institución se vio forzada a innovar, especializarse, y en definitiva, a diferenciarse de las demás que constituyen su competencia. Mientras el sistema esté afecto a las bondades de la competencia con libertad de entrada al mercado, y no se introduzcan nuevas distorsiones, la existencia de una demanda insatisfecha por una cierta variedad de educación atraerá a nuevas instituciones que proveerán el servicio, aumentando la diversificación del mercado y con ello el bienestar de los estudiantes y sus familias.

Lo anterior es justamente una de las principales características del sistema de educación superior chileno: diversidad de opciones para los estudiantes. Esta diversidad no sólo se aprecia en que existe una diferenciación institucional (Universidades, Institutos Profesionales y Centros de Formación Técnica) y diferentes regímenes de propiedad (estatales- privadas). También existe una diferenciación horizontal, es decir, variedad en atributos o características del proceso educativo de cada institución, como por ejemplo: diferentes énfasis en la investigación, tamaño de la institución (con un rango de entre 20.000 y 400 alumnos), importancia que se le atribuye a los deportes o a la religión, localización geográfica, entre muchos otros atributos que son valorados por las familias y que nadie, excepto el mercado, es capaz de conocer y procesar.

Proyecto del Gobierno: Amenazas y Temas Pendientes

En el contexto de un mercado que ha evolucionado positivamente y que en la actualidad funciona de manera adecuada, el Gobierno quiere implementar el denominado Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educación Superior (MECESUP). Este programa tendrá un costo total de aproximadamente US$ 241 millones, de los cuales US$145,45 millones se financiarán con un préstamo solicitado al Banco Mundial. Si bien los objetivos del programa, respecto a lograr una educación superior de mayor calidad y más equitativa, son ampliamente reconocidos como una de las prioridades en materia de políticas sociales por parte de todos los sectores del país, no existe suficiente aceptación de los instrumentos con que el Gobierno pretende alcanzarlos. El proyecto se estructura en cinco componentes tal como se muestra en el cuadro N°1.

Fuente: MINEDUC

Acreditación: Fallas del Mercado vs. Fallas del Estado

Vale la pena referirse a una propuesta inicial consistente en implementar un sistema de acreditación entre las universidades. A pesar de que, felizmente, luego de realizar un proceso de consultas en que se generó una fuerte polémica y significativo rechazo del tema, el Ministerio se encuentra reevaluando la iniciativa.

Respecto al componente del MECESUP que se refiere al aseguramiento de la calidad por vía de la acreditación de programas, el énfasis rector y regulador del Estado se hace evidente. Un sistema de acreditación como el que fue propuesto, deja en claro que se opta porque el Estado se transforme en el único ente que determina la "calidad, pertinencia e inovación" en la educación superior. La consecuencia natural de un sistema de acreditación que califica, de acuerdo a ciertos parámetros fijos, sería una estandarización artificial de la oferta de educación. Se tendería a reducir "hacia abajo" las diferencias de calidad de acuerdo al criterio de calidad implantado por el Estado, atentando contra la calidad general

de la educación superior chilena, contra la libertad,

y contra la necesaria y deseable diversificación del sistema.

Pretender que el Estado sea capaz de decidir mejor que el mercado, compuesto por miles de estudiantes y sus familias, acerca de cuales son los criterios que determinan la calidad de la educación resulta ingenuo, por decir lo menos. Salta a la vista lo difícil que resulta "ganarle al mercado" cuando existe una gran cantidad de atributos que componen una educación de calidad, los cuales varían entre diferentes familias. Es tiempo que el Estado reconozca y confíe en la capacidad de las personas para elegir aquello que más les conviene. A través de las preferencias reveladas por los alumnos, se decidirá si una universidad es o no una institución confiable, capaz de otorgar una enseñanza de nivel superior y de calidad aceptable. Si más alumnos concurren a matricularse en una universidad, es una señal de que esa universidad está siendo evaluada favorablemente por la comunidad.

El papel que le cabría cumplir el Estado es el de subsidiar la disponibilidad de información para la elección de las personas, mediante la recolección y publicación oportuna de indi-cadores relevantes. Lo anterior tampoco es indispensable ya que existe una demanda por información que potencialmente puede atraer a agentes privados a proveerla y llevar al surgimiento de un mercado por información acerca de las instituciones de educación superior como es el caso de Estados Unidos. En este país, que tiene la mayor cantidad de Premios Nobel y es la cuna de la educación superior de mayor excelencia, no existe un sistema de acreditación centralizado, tanto así que universidades prestigiadas internacionalmente como Harvard Business School no se encuentran acreditadas. Son muchas instituciones de la sociedad civil las que se pronuncian acerca de la calidad de los estudios universitarios. Así, se confeccionan distintos tipos de rankings que ordenan a las facultades universitarias bajo diversos criterios y que sirven a su vez de orientación a los futuros estudiantes para elegir su carrera y adonde la cursarán. Asimismo, las propias entidades de educación superior se organizan y generan ejercicios de acreditación que gozan de gran prestigio.

Estructura de Financiamiento

El componente relacionado al perfeccionamiento de la estructura de financiamiento de las instituciones absorbe casi el 95% de los recursos del MECESup. Dentro de este componente se propone la "revisión de los fondos basales (aporte fiscal directo) de manera que ellos respondan a los objetivos de política", y para incluir mayores criterios de "rendición de cuentas" del uso de recursos públicos (accountability).

Lo anterior es un avance pequeño y claramente insuficiente. En efecto, el proyecto no aborda los problemas de fondo de la estructura de financiamiento de la educación superior. Para aumentar la equidad, entendida por la igualdad de oportunidades y el acceso a la educación superior por parte de las personas de bajos recursos, se requiere una política de gasto social bien focalizado, en que el subsidio a la demanda sea tal, es decir, que se otorgue financiamiento al estudiante de bajos recursos independientemente de la universidad a la que decida asistir. Lamentablemente, tanto el aporte fiscal directo (AFD) como las becas y el crédito fiscal universitario financiados con aportes del Estado se encuentran vedados para alumnos que, siendo pobres, hubieran optado por Universidades Privadas No-Tradicionales, Institutos Profesionales Privados, y Centros de Formación Técnica, instituciones que por número y naturaleza podrían atender a un porcentaje importante de alumnos de escasos recursos.

De hecho, si se considera el crédito y las becas de arancel MINEDUC se puede apreciar que en 1997 un 52% de los alumnos de las 25 universidades del Consejo de Rectores fueron beneficiados, con un aporte equivalente al 61% de los respectivos aranceles. El MECESup deja sin solución el problema de esta asignación discriminatoria de recursos a través del AFD, y sus consecuencias negativas para la equidad del sistema. Más aún, reconoce explícitamente este privilegio de las universidades tradicionales como un mecanismo de financiamiento que se mantendrá a futuro. Sólo se menciona que se estudiarán alternativas para aumentar el actual 5% del AFD que se encuentra ligado a aspectos de desempeño y reducir el porcentaje dependiente de criterios de asignación históricos. Esta medida es positiva ya que al menos aumenta los incentivos económicos para mejorar el desempeño, pero no reviste tanta importancia, ya que no introduce competencia entre todas las universidades por conseguir los recursos.

La única vía por la cual las instituciones "no-tradicionales" pueden acceder a recursos estatales es a través del aporte fiscal indirecto (AFI). El Estado entrega el AFI en función de los 27.500 mejores puntajes de la Prueba de Aptitud Académica matriculados en primer año de cualquier universidad legalmente constituida. Siendo el único aporte que favorece la competencia en el sistema, resulta lamentable que se haya reducido la importancia relativa del AFI entre 1990 y 1998. Durante ese período, el aporte fiscal directo creció en un 60% y las ayudas estudiantiles en un 69%, mientras que el aporte fiscal indirecto disminuyó un 2%, como se aprecia en el cuadro N° 2.

Introducir criterios de transparencia y de "accountability" en la administración de la porción de recursos que la institución recibe del Estado es en principio adecuado. Sin embargo, ello pierde relevancia práctica si se considera que en última instancia los fondos son fungibles, es decir, no tiene sentido intentar asignar a cierto uso específico el monto de recursos estatales que haya recibido la institución. Por otro lado, pretender monitorear el uso de los recursos totales de una institución, reflejaría un preocupante ánimo estatista de dirigir el sistema en forma centralizada. Ello, además de resultar muy costoso, atentaría gravemente contra la libertad y la autonomía de las universidades. No se debe olvidar que lo importante es que el servicio que finalmente entrega una institución de educación superior a sus alumnos sea de calidad, la forma en que combinan sus recursos para llegar a ello no es, ni debería ser de incumbencia del Gobierno.

Conclusión

El Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educación Superior (MECESUP) no puede pretender ser una verdadera y profunda reforma al sistema si no ataca los problemas de fondo del sistema. La tarea que queda por delante no es otra que perfeccionar los mecanismos de financiamiento de manera de aumentar la competencia, y por lo tanto la calidad y de mejorar la equidad de la educación superior chilena.

El gobierno se encuentra reevaluando la idea de crear un sistema centralizado de acreditación para los programas de las instituciones de educación superior. Es de esperar que exista determinación detrás de esta decisión, que ella sea una sincera reconocimiento a la racionalidad de los consumidores, a la autonomía de las instituciones que imparten educación superior, y al rol estrictamente subsidiario del Estado en esta materia, y que no sea una pausa para retocar la idea y volver a insistir en el futuro.

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